“十三五”北京如何开局

余钟夫

今年是“十二五”收官之年、“十三五”谋局之年。未来五年，北京应作何谋划、如何开局？多方关注，高度期待。

判断好国内外形势

当今乃全球化时代，国际国内形势联动，相互牵引，利害胶着，各国各地都难以置身事外。谋划一城发展当以判识大势为先，粗观“十三五”时期：

从国际上看，处于几大势力激烈的划分地缘版图时期，从俄乌边境、中东到西太，业已进入到直接的争夺和深度博弈状态。其次，全球经贸格局出现松裂，以TPP和TTIP为标志，集团型、区域性具有排它意味的经贸格局浮现，昭示未来全球经贸形势存在某种不确定性。同时，国际经济仍然处于后金融危机的偏冷周期，发达和新兴经济体各有所难，短期难以恢复。中国经济形势相对稍好。

综观今后五年国际形势，以我国利衡之，在仍存较大的战略机遇下，似应是比较激烈的战略竞争期，我国虽握有不少筹码，但至少是并不宽松的战略机遇期。更形象些说，大国关系、区域争夺和经贸暗斗，已呈足球和橄榄球那样直接冲撞和抱摔之状，而非过去几年前的排球和网球那样的隔网竞争。

从国内看，“十三五”期间既是发展速度换挡、结构调整、方式转换、调控转向、提质增效等多重矛盾的叠加期，也是经由反腐促改、扩大巩固其成果、走向制度建设的挑战期。国内政治和经济之间的互动互济加深。而国际政治风云、经济波动、贸易环境变化所产生的影响和传递效应与“十二五”恐也不可同日而语。今年以来，中国股市的多次巨大波动，便是此状之一大表征，史无前例。与此相应，国内宏观政策和调控手段的采用将变得更为复杂、审慎、国际化。同时，国内发展在进入新常态后，尤其需要激发新活力，形成新一轮创新创业潮，以创造新的增长动力。能否在创新方面取得突破，将决定我们的未来。

总体来看，“十三五”时期，全国将处于全面建成小康社会、向中上等收入国家迈进的决胜阶段，是形成更合理、更高级发展模式的关键期，是驶入全球经济深水区的风险期和考验期。

把握准北京发展阶段

北京的发展先于全国平均进程。参照世界银行标准，北京的人均收入已经达到高收入标准，但与最发达的国际城市相比还有比较大的差距。过去若干年，北京基础设施、城市建设、公共服务、环境细节都有长足的进步，正向着更高水平的世界顶级城市迈进。

作为国际化大都市和中国首都，北京已成为国际交往和国际经济循环的重要节点，亦因北京地域经济是首都经济非仅限市属经济，因此，思虑规划北京的发展要以首都经济为背景，需更具有国际视野和前瞻意识。一方面，北京因位居国际国内交往前沿，承变受动，首当其冲，较一般城市为甚，外部政经变量不可等闲。总体考量，北京后工业化特征愈加明显，投资和消费双拉动的增长格局短期估计还会延续，并将转变为消费拉动为主。受国内外大环境和自身发展阶段影响，与前几年相比，北京经济活力有所减弱，增长速度稳中趋降，产业总体更加高级化。另一方面，因于京畿重地，担当重任，动静敏感，北京城市体现一定的稳定性，或曰保守性。又深处增长结构和方式大转型期，各项发展犹宜稳重。北京营造新增长极的动力虽强，但不如深、广、杭等城市灵活。加之，城市自身面临人口蜂聚、交通拥堵、大气污染、环资超载，诸种压力，短期难缓。城市内部长期存在的南轻北重，亦需有所顾及。城乡结合部大规模的更新改造，乡村建设，欲达至胜境，尚需时日。

同时，中央要求有序疏解非首都功能、推进京津冀协同发展，目标明确，部署坚决，推动有力。实现城市群、区域化发展，不仅是中央要求，也是北京自身发展的客观需要，是北京的未来方向和必经之路。

此外，社会大众对城市治理体系和治理能力现代化的期待日甚，公平正义、依法办事、人性化管理的社会需要和共识日益增长，不可忽视。城市治安、突发事件、公共卫生、自然和地质灾害、安全生产、恐怖活动等综合安全更是须臾不可放松和侥幸。

总体判断，“十三五”及其后，北京将会进一步体现理性化、限制性、求质量、中速度、区域化和公平化的发展要求，进入发展与管理并重，实质性建设文明、法治、和谐、宜居之都的发展阶段。

因应战略和重点措施

综上所析，“十三五”北京的总体目标应围绕：有序疏解非首都功能，推进京津冀区域协同发展，使城市保持合理增速，有效地控制城市未来的一些主要规模指标，适当增加城市反向调节政策，实现现代治理，增强市民实际生活质量和幸福感，共创和谐宜居。

着眼未来五年发展目标，根据中央的十三五规划建议思路和要求，立足北京现实，北京需要制定相应战略：一是稳增长战略，缓解大城市病的同时保持必要的增长速度；二是创新战略，推进存量疏解、调整的同时营造新动力，补充有新质的增量；三是协调战略，统筹兼顾市域内南北、城乡的均衡发展和区域协同发展；四是绿色战略，合理处理生产、生活、生态、资源之间关系，注重发展的质量和可持续。

如何实施？怎样开局？总体思路：内缓城困，外合区域：稳增长、抓创新、惠民生、优服务。

有序疏解非首都功能，推进区域协同发展。这是中央指令性的任务和要求，北京市制定的贯彻中央《京津冀协同发展规划纲要》的意见，已作具体部署，应当力行。关于“疏非”，“十三五”期间，一是要按项目清单分先后、分主次轻重，一件件落实；二是要注重实施的效果，注意这些措施对于缓解核心区压力的实际作用如何，适时地补充、完善、调整。三是对新决策项目，要尽量做到预先科学论证、民主决策，按照法治原则、理性实施。疏解是一个复杂的系统工程，涉及因素很多，要取得明显效果，可能所需时间比较长。国际城市在此方面，经验教训不少，成功范例并不多。加之中国首都的疏解固然有决策和实施方面的优势，但其所涉及的功能性、体制性因素和历史性、阶段性因素交织，呈现相当的特殊性和复杂性。关于推进京津冀协同发展，北京角色很重要，政府发挥应该发挥的作用，其它留给市场，不能指望包打天下。重点是在三规的合一，金融、财税、科技开发等合作平台搭建，交通、生态、公共服务项目对接，产业园区共建、集群性产业迁移等方面适度作为。对于企业的投资和合作，涉及经济细胞连活，关乎万千投资主体利益，最终还是要遵循经济规律、发挥市场力量跟进。需要强调的是，“疏非”和“协同”也是北京市内实现空间优化、均衡发展的难得机会，京津冀三地协同发展理所应当也包括北京市域范围的协调发展。应当利用新机场建设、举办冬奥运、行政副中心建设等重大项目机会，适当缩小北京市域南北差距、提高远郊区县综合发展水平。

以双创为新动力，建设科技创新中心。创新是我国跨越中等收入的大国策，是北京的比较优势和功能所在。“十三五”适逢创新时段，北京最需做的是，在保留必要的基础研究机构、团队、项目和经费下，如何充分发挥首都富集的科技资源优势，使其从单位化的静态智力资源转化为面向市场的鲜活资本，使大部分研究机构和人员程式化的科研工作转变为灵动的新产品的开发、设计，带来许多原始创新或整合和改进创新。传统科研把钱变成知识和技术，创新则是把知识和技术变成钱。为此，要提倡新的人才观，破除官本位，让更多优秀的科技人才在科研岗位发挥大用，要下决心改革科研经费的使用和管理办法，改革科研投入和考核机制，改变成果不出实验室和低劣论文消蚀科研经费的现状，使科研真正面向探索、面向创造、面向市场和消费者，为城市带来真实的财富和价值。关键是如何释放属地不属管的中央所属科研资源的能量和作用，使其面向创新，需要央地有很好的协调和合作。对北京来说，如何发挥以中关村为龙头科技园区的先锋作用，至关重要。惟如此，才能真正体现和发挥科技创新中心的作用，营造新的增长动力。

发挥文化引领，繁荣文化之都。北京是文化之都，积淀深厚。今日之中国，已居世界经济第二大国，初现复兴曙光，文化于复兴大业之重已高度凸显。北京文化发展应当站在时代文化发展的前沿、立于全球文化制高点、置于民族复兴大业、国家大利进行考量，尤其需要制定高境界的文化发展大战略。为此，一抓人才，重点发挥高端文化机构、团队、人才高度集中优势，激发他们的创作能力，激活他们的无限灵思，让才尽其用；二抓产品，适应新传媒、自媒体时代特点，创作精品力作、畅销佳作，产出高质量、丰富多彩的文化产品，增强北京文化产品的国际竞争力，文化的示现中国，表达中国；三抓管理，遵循文化创作自身规律，以理所应当的自信，有效管理、积极放开，象发展经济一样繁荣文化，也像规制经济发展一样为文化发展完善相应法规；四抓产业，疏通阻碍文化资源有效流动和配置的各种障碍，破解文化产业发展中的意识形态难题，下真功夫培育文化大企业，走向世界，智慧地树立中国的国家形象。北京文化产业虽较过去有长足发展，与国际城市相比，在经济总量中占比仍偏低，产品的国际竞争力还不强，还不是文化强市，与北京城市地位相比还有差距。按照发达国家后工业化阶段产业发展一般规律，北京文化产业未来还有很大成长空间。

坚持绿色发展，建设宜居家园。低碳、绿色、环保、健康的生活和工作环境，是未来的追求。北京的总体生态和资源存量本不富有，略嫌脆弱，历经多年过度采用，山水林田湖都需要涵养。“十三五”时期，绿化造林、环境整治、水源涵养、水系治理、湿地保护仍要持续；节能减排、绿色出行、循环利用不能放松；有机农业、放心菜篮、健康食品更要保障。城乡结合部改造不应千篇一律，亦不应完全城区化、高密度。远郊的传统村落、农宅有些形态和肌理可保护的，不应简单的全部推倒，可以采用保护性现代化改造而又不失其趣。总之，规划城乡为一体，乡愁不能忘、乡业不能衰、乡利不能侵、乡政不能怠。

加强依法治市，提高现代治理水平。今天我们已经处在传统社会向现代社会转型的历史通道并继续向前。法治思维、依法治理，减少人治、消除特权，既是“四个全面”的要求，是大势所趋，也是首都市民的共同心声。鉴于首都在国内外的地位和影响力，如何提高城市现代治理水平，使首都日常运行更加法制化、更加合理、富有效率；如何提高公共服务水平，更加公平、人性化，使首都市民工作和生活更有质量和幸福感；如何加强教育引导，提高市民素质，规范市民行为，树立良好风尚，使首都成为名副其实的首善并让他地以京为师，是首都进入后工业化更高时代的更高要求，是“十三五”乃至今后更长时间所要坚持不懈的努力之所在。

“十三五”将是北京由市域发展为主转向区域协同发展的开始，也是北京由吸附、极化为主逐步辐射、扩散的开始。以城市群和区域化方式实现整体协同发展代表着更为高级的发展阶段，体现了更高的发展要求，这是“十三五”北京开局的主调和关键。

（作者：中共北京市委研究室副巡视员）

责任编辑：沈 聪