“APEC蓝”与“铁腕治污”

李辉

2014年APEC会议期间，为保障空气质量达标，京津冀区域采取了一系列“史上最严”措施，效果明显。据报道，2014年11月3日上午8：00，北京市城六区PM2.5浓度为每立方米37微克，接近一级优水平。11月12日上午9：00，中国环境监测总站检测北京水立方附近天空的三基色数据：R=50、G=100、B=180。网友们纷纷惊喜“点赞”，将这短暂的蓝天称为“APEC蓝”。尽管“APEC蓝”是在紧急状态下采取超常规手段的结果，但透过对实验条件和实现结果的可重复性分析，我们至少可以回答人们一直追问的问题：“常态化下区域雾霾污染治理的长效机制何以可能？”

“从一公里到最后一公里的全线执行力”，是雾霾有效治理的引擎

为保障APEC会议期间空气质量达标，京津冀及周边地区实施最高一级空气重污染应急减排措施。具体包括：北京、河北、天津等8个以上城市机动车单双号限行与管控；京津冀及周边地区燃煤和工业企业全面停产、限产；北京全市所有工地停工；北京市重点道路加密“吸、扫、冲、收”作业，每日冲洗；单位放假、学校停课，市民离京。此外，会场周边做饭“不许冒烟儿”、部分地区停止供热、主要沿线报亭拆移、银行网点轮休、6省市快件延迟等等，均是为了短暂的“APEC蓝”。显然，上述实验操作条件在常态化下的可复制性是极低的。但这并不意味着实验结果没有意义，而是需要从另一方面来思考，即如此超常规的应急减排措施是如何实现的？从投入力度看，保障行动期间，环保部派出16个督查组展开督导检查，共检查企业395家，暗访、夜访成为平常事。从检查力度看，燃气工程工地、豆腐小作坊冒烟的小锅炉、建筑工地、冒白烟的加油站等都没逃过督查。从追责力度来看，一周内，仅石家庄市就处理相关责任人29人，另有9人被行政拘留。变定期抽查为每日督查，变明查为暗访，发现问题及时整改、处理，绝不姑息，正如网友所评论的，“铁腕治污的态度、壮士断腕的决心、雷厉风行的作风”。这一系列举措，在APEC会议后应当持之以恒。从管理学的角度，这种“态度、决心、作风”的背后，实际上是“举国体制”和“铁腕治污”效果的显现，有力地证明了雾霾治理关键在于，从中央第一公里到污染源最后一公里的全线执行力。

权责明晰是区域雾霾污染联防联控、协同治理的润滑剂

以府際关系为主轴，整合多元力量的协同治理，是应对雾霾的理性选择。《改善空气质量指导意见》、《“十二五”规划》等重要文件均要求“建立大气污染联防联控机制”，但就目前情况来看，区域间的联防联控和协同治理远未实现。也有观点认为，只要政府管制、属地管理、部门条块化的体制不变，联防联控和协同治理仅能停留在口号。“APEC蓝”实现过程中，国务院办公厅、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、中国气象局、国家能源局相关司局等多个部门的联合行动；横跨北京等6个省市区的区域合作、联防共治，为区域联动和协同治理提供了很好的范例。从行为动机出发，可以将合作分为两类：一是趋利型合作，即通过合作获得比单独行动更多的收益，如区域经济一体化中的地方政府间合作。撬动这一类合作的杠杆一般是合理的利益预期与收益分配方式。二是避害型合作，即通过合作避免因单独行动而导致的损失，或者因不合作而受到的惩罚。对于这一类合作，最重要的不在于利益的分配方式，而是责任的落实机制，即通过顶层设计或第三方，明确合作各方的主体责任。“APEC蓝”实现过程中，在事前，明确了京津冀核心区域及周边地区政府之间、政府内环境保护等部门之间、政府与企业之间在保障行动中的责任；在事中，通过督查狠抓责任落实；在发现问题后及时纠正并处理责任单位和责任人。这种事前、事中、事后的责任明晰，是雾霾治理中多元主体协同行动的关键。此外，明确中央与地方事权，通过放权释放地方权力，拓宽地方间权力让渡的自由空间，也是区域联动的重要条件。为此，可以得出这样的结论，权责明晰可以减少区域雾霾污染治理中，联防联控的摩擦和阻力，降低合作的风险和交易成本。

将外生压力转化为内生动力，才能为雾霾治理长效推进提供持久动力源

“铁腕治污”的成效尽管证明了执行力对于雾霾治理的重要意义，但从协同学的一般规律出发，能够形成长效机制、有序运转的协同治理应该是一个自组织的过程，即协同学中所表述的，系统与内外环境进行物质和能量交换，当量变积累到一定程度时，系统会突变形成新的有序结构。整个过程不是外界强力干扰所致，而是系统内能量变化的自然规律所成。从这种意义上讲，强制执行作为一种外生压力，可以在短期内发挥引擎功能，使雾霾治理运转起来。但从长远来看，将外生压力转化为内生动力，才能保证雾霾协同治理体系的长效运转。也就是说，我们可以在短期内借助督查、问责等“负激励”的方式，施加压力，以使雾霾协同治理得以启动，但致力于长期的雾霾治理则需要采取更多激励性措施，让各方主体在雾霾治理中获得选择性激励的红利。对于地方政府及其相关部门而言，需要改变经济压力型考核机制，增加环境治理（包括空气污染治理）的考核比重。对于企业，应在转方式、调结构的过程中，注重对企业的政策激励和利益补偿。对于公民，也需要通过合理的利益引导机制，调动公民参与环保行动的积极性、自觉减少能源消耗和污染物的排放。

（作者：中国石油大学（华东）经济管理学院副教授）

责任编辑：金蕾蕾