推进京津冀区域协同发展的战略思考

祝尔娟 文魁

习近平总书记强调，实现京津冀协同发展是一个重大的国家战略，“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来”，并具体提出7条要求。习总书记的讲话引起了京津冀三地的强烈反响，为推进京津冀协同发展指明了方向，提供了强大的推动力。怎样理解加快推进京津冀协同发展是一个重大的国家战略？推进区域协同发展关键要处理好哪些重大关系？在全面推进中有可能在哪几个方面率先实现战略突破？这些都是实践发展迫切要求我们予以回答并解决的重要问题。

从国家战略视角看推进京津冀协同发展的意义

从国家战略层面看，京津冀地区在促进中国的经济转型和经济崛起中担负着重大使命。

第一，打造中国参与全球竞争和国际分工的世界级城市群。中国作为世界第二大经济体，已经成为引领带动世界经济发展的重要引擎，迫切需要建设若干个具有世界影响力的城市群，为我国在全球范围内进行优质资源集聚和配置、产业重构和升级提供核心平台，并通过发挥它的集聚、辐射和带动作用，引领中国经济的科学持续发展。京津冀城市群是我国最重要的政治、经济、文化与科技中心，拥有完整的现代产业体系，是国家自主创新战略的重要承载地，其发展目标应当是打造世界级城市群。

第二，构筑中国乃至世界的研发创新、高端服务和“大国重器”的集聚区。京津冀地区是中国自主创新、高端服务、现代制造的核心区域，在加快中国工业化、信息化进程中担负着科技引领、产业支撑的重要使命。首都北京的产业已呈现服务主导和创新主导特征，如服务业占GDP的比重超过80%，研发产业产值规模全国最大，技术市场交易量占全国40%，文化创意产业位居全国前列，是区域现代制造的研发中心、创新中心、营销中心及管理控制中心，占据产业链条的高端位置。天津的产业呈现高端制造和技术集约特征，航空航天、高端装备制造等八大优势产业产值已占工业的九成，正在着力打造先进制造研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心。河北省产业呈现资源加工、资本密集特征，正在积极打造现代制造产业带和沿海重化工产业带。未来一个时期是京津冀地区经济转型、产业升级、合力打造世界级研发创新、高端服务和“大国重器”集聚区的重要阶段。

第三，中国未来最具活力的核心增长极和带动环渤海经济圈发展的核心区。京津冀地区人口1亿多，土地面积占全国的1.9%，区域生产总值（2012年）占全国的10.0%，已成为推动我国经济发展的主引擎之一，在全国生产力布局中起着战略支撑点、增长极和核心节点的作用。推进京津冀区域协同发展，有利于实现京津冀三地优势的有机整合，增强区域的整体优势，有望成为中国未来最具活力的核心增长极。通过京津冀地区的快速崛起，可以进一步激活和带动环渤海经济圈的发展。环渤海经济圈是以京津冀地区为核心，山东半岛和辽东半岛为两翼，腹地广阔，内联“三北”，外联东北亚，其经济总量和对外贸易占到全国的l/4，是中国乃至世界上城市群、产业群、港口群以及科技人才最为密集的区域之一。环渤海经济圈的振兴，对缩小我国“东西和南北”差距具有特殊的意义。

第四，带动中国北方向东北亚、西亚、中亚、欧洲全方位开放的门户地区。在当今世界，东北亚已经成为全球经济中最具活力和发展潜力的地区之一，区域GDP约占世界的五分之一，占亚洲的70%以上;而蕴藏着丰富资源的中亚国家，正成为世界大国角力的重要区域。京津冀地区正处于东北亚经济圈的中心地带和连接欧亚大陆桥的战略要地。加快京津冀地区的快速发展，有利于实现我国新丝绸之路战略下对东北亚、中亚、俄罗斯以及欧洲的全方位开放，进而带动我国周边发展中国家的经济增长，扩大中国经济的影响范围，形成以中国为核心的亚欧大陆经济圈，进而降低美国通过海洋通道对中国政治经济的战略钳制。推进京津冀协同发展和快速崛起，关系到国家战略安全的大局，意义重大。

第五，探索区域空间优化、科学持续、协同发展、互利共赢的示范区。习近平总书记强调，实现京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。我们理解，京津冀地区既有首都经济圈面临的特殊区情，又有作为我国东部沿海发达地区面临的共性问题，探索京津冀协同发展的新路子，可在三个方面发挥全国示范效应：一是针对京津冀跨省际区域合作的体制机制等深层次矛盾和问题，着力探索跨界治理、“抱团”发展、政府与市场调节相结合的新机制;二是针对首都北京面临的“首堵”、雾霾、水资源短缺等“大城市病”，着力探索特大城市通过功能疏解、空间优化、实现中心与外围共生互动的新路径;三是针对京津冀地区经济社会快速发展与资源环境形势严重的突出矛盾，着力探索建设生态友好、环境优美、宜居宜业、社会和谐的新模式，这些都可以为全国跨区域协同发展树立新典范，创造新经验。

推进京津冀协同发展关键要处理好四大关系

第一个关系是中心城市与所在区域共生互动关系。从都市圈理论与实践来看，中心城市与所在区域存在着共生互动关系。中心城市的形成发展离不开所在区域的基础和支撑;中心城市在率先实现由制造经济向服务经济、创新经济转型升级过程中发挥着区域核心、科技引领和增长引擎的作用;所在区域在中心城市的集聚、扩散和阶段跃升不同阶段，为其提供要素、拓展空间和发展平台等重要支撑。从京津冀来看，城镇体系的“中心—外围”特征明显。尽管近年来北京采取了一系列产业疏解的措施，但在市场机制的作用下，各种优质要素仍在向京津两大城市集聚，中心与外围经济落差仍在加大。这种区内发展水平差距过大以及“大的过大、小的过小”的城市规模结构，不仅拉低了区域整体的发展水平，而且因周边众多中小城市难以有效承接并快速发展起来，导致特大城市的功能和人口难以有效疏解，“大城市病”难以从根本上破除。因此，如何处理好中心城市与所在区域的关系，在中心城市功能疏解过程中带动中小城市发展，进而构造起合理的城镇体系，提升区域的整体发展水平，是我们当前迫切需要破解的一个重大课题。

第二个关系是北京与天津两大核心城市分工合作关系。京津合作是推进京津冀区域协同发展的核心与关键。我们认为：一是“双核心”能否形成合力事关全局。京津作为相距仅有100公里的两个千万人口特大城市并肩而立，世界少有。京津各自优势明显。北京的首都优势、总部优势、科技人才优势、全国市场优势以及全国交通枢纽等得天独厚，是区域当之无愧的首位城市和核心;天津凭借现代制造优势、海港优势以及科技人才优势等也位居全国前列。但基于现行体制下的利益考量，京津“双核”始终未形成合力，区域龙头作用及其合力优势也远未充分发挥。京津双核心协调难，是影响和制约京津冀区域快速发展的要害所在。二是京津实力水平接近，合作领域更宽，影响更深远。北京与河北的合作，由于经济落差较大，更多的是互补性的资源合作、生态合作以及产业链布局的合作。与京冀合作不同，京津合作，由于经济技术水平接近，产业结构错位，资源禀赋各异，因此更多的是功能分工、强强联合、互补合作，如金融合作、科技合作、物流合作、海空港合作、生产性服务业与现代制造业合作、教育医疗合作等，合作领域更宽，影响更深远。只有处理好京津的功能分工、优势互补与有机合作，京津冀协同发展才有可能取得突破性进展。三是只有京津联手，才有可能实现区域发展的战略目标。只有京津联起手来，京津冀才有可能实现打造世界级高端服务业基地、中国科技创新能力最强的科技高地、北方国际金融中心、国际航运中心和国际物流中心等战略目标。因此，处理好京津两市的分工合作关系，是推进京津冀协调发展的关键所在。

第三个关系是经济社会生态协调发展关系。京津冀地区作为我国相对发达地区，发展机会多，大量流动人口涌入北京、天津两个超大城市，使城市和区域的资源环境承载压力越来越大，特别是近年来大气环境污染已经成为制约京津冀区域发展的突出问题。这不仅影响到居民的身体健康与生活质量，也必然影响优质资源向京津冀地区的集聚，甚至出现高端人才、外资企业、研发机构等逃离外迁的现象，已影响到京津冀能否可持续发展。像京津冀这样一个重化工业占有较大比重的地区，能否在推进区域协同发展进程中逐步化解加快经济发展与资源环境承载压力的矛盾、人民群众改善环境的迫切要求与环境治理的长期性矛盾、发展经济提高收入的迫切要求与淘汰落后产能的矛盾等，是我们亟待破解的新课题。

第四个关系是市场调节与政府引导的关系。京津冀地区既不同于长三角市场化程度较高，又不同于珠三角主要在同一省域范围内进行区域合作，它是在国有企业比重较大、行政干预力量较强、市场发育不足的环境下和现行的财政、税收、行政区划的体制下进行跨省域区域合作，难度很大。因此，处理好政府和市场的关系，寻求政府行为和市场功能的最佳结合点，直接影响到区域协同发展的成效。我们认为，在实际推进区域协同发展的过程中，首先，要明确划分政府和市场的行为边界，如产业协作、企业创新、要素流动、资源配置等经济活动应该更多地由市场来调节，政府主要为其创造良好的环境和条件;在一些市场失灵的领域，如基础设施、公共服务、生态建设等则主要由政府来规划和协调。其次，要处理好地方政府与中央政府的关系，对一些具有共同利益并取得共识的重大问题，可以通过地方政府间的平等协商来解决;而对一些难以协调又关系区域整体利益的问题，由中央站在国家战略层面进行顶层设计和督导推动。如何探索建立一个市场调节与政府引导相结合的跨界治理协调机制，以保障通过区域的协同发展，使经济更具活力、社会更加公平、运行更有效率，是我们亟待回答和解决的一个重要命题。

推进京津冀协同发展的重要抓手

在顶层设计方面，要以首都经济圈规划为导向，推进京津冀三地的战略对接。基于国家战略、区域整体利益和长远利益，在明确主体功能区划分、城市功能定位的前提下，立足三地的比较优势，进行区域规划和政策配套的顶层设计，对推进跨省域的区域协同发展意义重大。如城镇布局、产业布局、生态布局、交通体系以及重大跨区域项目等规划，应在中央层面做好京津冀区域规划的顶层设计，以避免重复建设，无序竞争。以区域规划顶层设计为导向，京津冀三地应主动将首都经济圈、环首都绿色经济圈、河北沿海经济带、正定新区以及滨海新区等战略规划与区域发展顶层设计进行对接，并进一步深化研究相关配套政策和体制机制，以保障规划的顺利实施。

在机制保障方面，要探索建立横向与纵向结合、公平与效率兼顾的区域协调机制。科学高效的制度安排是推进区域协同发展的根本保障。首先，探索建立横向协商与纵向协调相结合的协调机构。横向协商机制主要表现为地方政府联席会议，通过平等的谈判和协商，共谋发展大计，协调各自利益，促进区域协同发展。纵向协调机制主要表现为超越地方行政区划的组织架构（如京津冀协同发展办公室），主要对京津冀区域发展进行顶层设计，审议区域内城市的总体规划和重大项目的规划安排，协调区域内的重大利益关系，以维护区域公平，保障区域整体利益和长远发展。这种以省级横向协商机制为基础、纵向协调机制为补充的区域协调模式，具有地方政府与中央政府共同参与、市场协调与政府协调有机结合的体系特征。其次，探索建立税收分享、成本分摊、生态补偿等多种协调机制。按照“优势互补、互利共赢”的原则，针对产业合作、基础设施合作和生态合作等，探索建立税收分享、成本分摊、生态补偿等多种跨界治理的协调机制。再次，要推出相关配套政策，为推进区域协同发展保驾护航。如建立特殊的首都财政政策、横向的财政转移支付、投融资体制创新、共同发展基金、碳汇市场等。最后，要创新区域合作模式，如探索构建“你中有我、我中有你”的命运共同体等。

在全面推进方面，要建设交通、产业、城镇、生态、社会一体化的新首都经济圈。京津冀区域协同发展，必须打破“一亩三分地”的行政藩篱，实现三地“抱团发展”，闯出一条基础设施相连相通、产业发展互补互利、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控的路子来。为此，要充分发挥北京服务、天津制造与河北加工的优势，按照优势互补、共赢发展的原则，全面推进区域一体化，打造交通、产业、城镇、生态、社会一体化的新首都经济圈。一是交通体系建设先行。发展大交通，强化城市间的空间网络联系，实施基础设施共建共享。统一部署区域内重大基础设施建设，构建包括铁路、公路、空港、海港、管道、轨道交通的综合交通体系。二是推进区域内产业的转移、集聚、链接、融合，促进科技成果的产业化，做大做强优势产业链条与集群，实现区域的共同发展。三是优化城镇空间布局，加快推进大都市周边的新城开发与中小城市建设，将其建设成为生态、科技、宜居宜业的新兴城市。四是加强生态环境共建与联防，大力推进绿色生态屏障建设和低碳生态宜居家园建设，重点在对PM2.5大气环境污染治理等方面加强合作。五是推进区域社会政策的一体化，完善区域社会保险转移接续、医疗保险异地就医结算、公积金异地互贷等制度，推进区域内基本公共服务等制度规则的对接，逐步实行政策互惠、资证互认、信息互通，创造有利于人才等要素自由流动的社会政策环境。

推进京津冀协同发展的突破口

根据区域经济发展的实践经验，一些拥有重大战略机遇、迫切需要共同解决并已取得共识、通过合作可能成为新增长点的地方，往往有可能成为区域协同发展的战略突破口。针对京津冀的发展实际，我们认为，如能抓住重大战略机遇，区域协同发展有可能在以下方面率先取得战略突破。

其一，以北京新机场建设为契机，共建国家级临空经济合作示范区。首都第二机场的建设，不仅是北京疏解城市功能、优化空间结构、打造新经济增长点的重要抓手，也为京津冀三地围绕新机场统一规划、整合资源、联手共建临空产业、航空城镇、交通体系、宜居生态等提供了合作平台和战略支点。京津冀应抓住机遇，共同申报建设国家级“临空经济区域合作示范区”，包括联合共建以航空、航海、航天一体化为核心，以地铁、高铁、市郊快铁为主干的国际航运中心、综合交通体系和基础设施体系;联合共建以航空物流和航空服务业、高端制造业、现代服务业和文化创意中心为主导的高端产业体系;联合共建以水、园、绿为主体的一流生态体系;联合共建以航空小镇为重点的绿色、智慧、宜居航空都市体系等。通过京津冀合力共建，完全有可能将其建成一个以高端产业为支撑、科技创新为驱动和生态环境为保障的绿色临空经济区和现代化城镇体系，成为国家区域合作示范新区。

其二，依托天津滨海新区，共建中国投资和服务贸易最便利的综合改革创新区。天津获准建立中国投资和服务贸易便利化综合改革创新区，这不仅仅是天津的机遇，也是京津冀协同发展的重大契机。从国家战略看，天津综合改革创新区是我国积极主动对外开放的重大举措，可以与上海自贸区形成“南北并进”的开放新格局，有利于培育中国面向全球竞争的新优势，打造中国经济的“升级版”。从区域发展看，建设具有“贸易自由、投资便利、金融服务完善、高端产业聚集、法制运行规范、监管透明高效、辐射带动效应明显”等鲜明特征的“综合改革创新区”，无疑会给京津冀区域发展提供一个强大的改革引擎，为我们破除体制性障碍，建设更宽松的发展环境提供重要契机。建设这样一个创新区，天津必须依托京冀在人才、科技、金融等方面的支持，打整体牌，联手共建，充分用足用好先行先试的政策优势，积极探索京津冀三地在海港、空港、产业、科技、金融、物流、生态和社会政策等多方面的区域合作新模式与新途径，共同将京津冀地区建设成为中国北方的国际贸易中心、国际金融中心、国际航运中心和国际物流中心，打造更具国际竞争力和影响力的城市群。

其三，抓住京津冀三地优化空间结构的机遇，共建国家级“京津科技新干线”。北京近年来实施“南城行动计划”，城市空间发展重心南移;天津城市空间布局将“战略东移”调整为“东移北转”;河北重点打造环首都绿色经济圈，使廊坊成为重要的核心节点。京津冀三地空间布局的调整，反映了高端产业和优质要素向京津发展轴聚集，为三地合力打造一条从“中关村—亦庄—廊坊—武清—北辰—东丽—滨海新区”的京津科技新干线创造了条件。实际上经过多年的建设和发展，京津发展轴已经聚集了若干个国家级开发区和高新区，充分利用现有的产业优势和园区基础，推进各功能区的进一步整合，进一步吸引国际资本、高端产业和优质要素向这里集聚，实现知识与产业的对接、服务与制造的对接。北京应充分发挥科技服务、金融服务、信息服务等辐射带动作用，发挥首都总部经济的引领作用，增强对区域要素整合和资源配置的能力;天津应发挥其现代制造、研发转化的优势，将其与北京产业关联密切的高新技术产业向西北板块转移，以智慧产业带连接北京的空间布局。河北廊坊应抓住北京产业外迁、首都二机场建设等新机遇，承接发展高端制造业、临空产业以及文化创意产业等。京津冀联手打造京津科技新干线，完全有可能将其建设成为面向世界的国家级高科技创新产业带。

其四，抓住北京中心城区功能疏解的机遇，共建首都绿色生活圈。缓解北京的人口资源环境压力，除了在北京周边加快建设新城、发展城市副中心以外，可以考虑把北京的一些满足全国市场需求的科技、教育、医疗、会展以及养老保健等功能疏解到周边地区。天津与河北应抓住北京功能疏解的机遇，积极推进城市组团建设，在首都周边共同打造首都绿色生活圈。比如正在积极建设的“环首都绿色经济圈”，有通州、燕郊、三河、大厂、香河、蓟县、宝坻组团，有房山、涿州、涞水、高碑店组团，还有大兴、固安、永清、廊坊、武清组团等。同时，在距离北京与天津市区50公里左右的京津冀交界的地方，选择一些交通便利、城市功能完整，公共设施基础较好，资源环境还有一定承载空间的地方，京津冀共建满足全国市场需求的专科医疗中心、职业教育基地和休闲会展基地。建设一批康复中心和养老小镇，以优质的公共服务和宜居生态环境，把大都市的人口吸引到周边的田园小镇来生活。

（作者单位：首都经济贸易大学）

责任编辑：叶再春