基层政府与社区社会组织之间的关系探析

〔摘要〕 文章基于上海市闸北区的实地调研资料，对闸北区基层政府与社区社会组织关系进行了深入分析。当前发挥作用的社区社会组织是基层政府基于多种诉求而内源性地建构出来的，组织在人员、资源等多方面都依赖于政府，形成对政府的依附性运行。社区社会组织的内源性建构和依附性运营造成了其依附性发展的现状。但是，从长远发展来看，社区社会组织的渐进性独立不可避免，基层政府与社区社会组织间的关系需要重构。

〔关键词〕 社区社会组织；政府；资源依赖

〔中图分类号〕 D6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2015）02-0100-05

改革开放以来，伴随中国经济社会转型，建立在单位制基础上的“总体性”社会管理模式被打破，[1]政府管理职能转向有限重点领域，并着重提升公共服务，这为中国社会组织发展提供了契机。社会组织，又被称非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）以及第三部门（The third sector），既区别于拥有公共管理权力的政府，又区别与以赢利为目的的企业公司；它是指自然人、法人或其他组织为满足社会需要或者部分社会成员需要而自主建立起来的组织，它具有民间性、非营利性、自治性、组织性、志愿性和公益性的特征。[2]

在城市基层社会领域，伴随大量社会成员在单位制解体后向社区的回归，社区成为人们的基本生活单位，也成为诸多社会矛盾的聚集点。中国传统基层社会管理服务的主体——乡镇、街道以及其所属的社区居委会难以应对辖区居民日益分化和多样化的服务需求，也难以解决纷繁复杂的诸多社会纠纷和问题，而这就为社区社会组织的产生发展提供了可能。社区社会组织是指在乡镇或者街道及其下设社区的范围内开展公益服务，由社区组织或者个人举办，满足社区居民不同需求的社会组织。社区社会组织的产生，会改变原有社区事务管理模式，影响社区管理服务政府主导的传统做法，这使得基层政府不得不面对社区社会组织出现所带来的变化。就理论分析而言，社区社会组织通过整合资源，强化对社区居民的社会服务，尤其是娱乐、救助性质的服务，推动居民参与社区事务管理，这势必影响基层政府的权力权威。因此，对政府而言，如何应对社区社会组织的出现及其所带来的挑战就成为不得不面对的一个问题。

为深入了解基层政府与社区社会组织之间的关系，笔者立足社会现实，采取个案研究方法，运用半结构化访谈方式，对上海市闸北区及其下属街道办事处的社区社会组织进行了实地调研。在调研中，我们首先走访闸北区民政局及其所属的闸北区社区服务协会，接下来走访了大宁街道社区工作站、彭浦新村街道老年协会、彭浦新村街道残疾人服务社、宝山路街道老年协会、临汾路街道社区工作总站、彭浦新村居委会等组织机构，对政府管理人员，社会组织的负责人、一线从业人员、组织服务对象，以及社区的普通居民等进行了访谈。我们在调研中发现，在闸北区各街道、社区积极参与社区管理服务，并发挥着核心作用的社区社会组织都是由政府主导创立的内源型组织，这些组织不仅从街道办事处及政府部门内部生发出来，而且其管理服务资源基本由其供给，与基层政府之间存在着监控与依赖关系。基层政府对社区社会组织的产生发展运营进行监控监督，并依托其进行具体社会管理与服务；而社区社会组织内源性产生于政府，并在管理运行中对政府存在着资源性依赖。

一、社区社会组织基于政府知情

同意而内源性产生

中国对社会组织实行双重管理，在登记环节就有较高门槛要求。社会组织登记首先需要业务主管部门的认可，在具备场地、资金、人员等条件后，再到登记管理部门进行登记。社区社会组织一般难以满足社会组织登记注册的要求，而基层政府面对社会管理的困境，以及社区居民不断上升的服务需求，不得不协调有关政府部门要求降低登记门槛，通过在乡镇或者街道办事处备案来解决其“出生难”的问题。社区社会组织备案制意味着社区社会组织的“出生证”被基层政府所掌控。[3]

上海市闸北区地处上海市北部，辖区内老年人口、外来人口较多，弱势群体的社会服务需求不断显现出来。但是，由于区内经济相对薄弱，社区社会组织发育十分低下。基于基层社会管理服务需要，基层政府开始推动社区社会组织发展，甚至自己动手来成立。以乡镇及街道普遍存在的社区工作站为例，早在2003年，闸北区各街道办为给所属居民委员会减负，开始陆续设立社区工作站，由其来承接政府部门下派的各类管理事务（即协办政务）。例如临汾路街道当时设立四个社区工作站，每个社工站设5个社工岗位，分别对应救助、计生、综治、卫生、文教等五个条线。2005年，原有的四个社区工作站合并为社区工作总站，登记为街道主管的民办非企业单位，同时开始承接街道的专项工作，例如经济普查、环保调查等。总站再设立四个分站，社工不再专门为各个条线服务，转变为站内“全能服务型”社工。2009年，街道开始策划社区服务项目，社工总站开始与街道签约，承担街道项目。同时，社工总站还参加上海市与闸北区的项目投标，从外部争取资金服务于街道范围内弱势群体的社会福利和服务。又如在2005年闸北区各街道就已经成立老年协会，最初由民政科管理，协会会长也多由街道民政科长等兼任。但是伴随辖区内老龄化的不断推进，老年人的养老服务需求不断上涨。2010年后，街道开始为老年协会配备专职人员，推动老年协会运作起来，除街道拨付部分资金外，也鼓励其争取市区老年人服务项目资金，使其在老年人服务中逐渐发挥主导作用。[4]

经过多年培育和发展，目前闸北区的社区社会组织包括3大类：一是以社会团体登记的由各个街道主管的各种协会，例如老年协会、社区工作者协会、志愿者（义工）协会、楼组协会等；二是以民办非企业单位登记的由街道主管的服务机构，例如社区工作（总）站、社区民间组織服务中心、楼组工作站等；三是政府或行业主管部门设立，街道协管的专业服务机构，例如居家养老服务中心、老年人日间服务中心、残疾人服务社、社区文化活动中心等。

这三类社会组织都属于内源型组织，都是由乡镇或街道及政府部门在辖区范围内主导建立起来的，其组织建立的初衷，有的服务于街道、社区居民实际需求，例如社区工作站、社区工作者协会等；有的则是上级政府的统一要求，例如老年协会、社区民间组织服务中心等。这些社区社会组织的产生，包括备案或者登记等依赖于乡镇或街道政府管理机构的赞成和支持，社区社会组织的领导也都由街道相应部门的干部兼任，工作人员由街道配备或者招聘，设立运营经费由街道筹集，办公场所由街道提供，组织备案或者登记手续也由基层政府协助办理。由此可见，基层政府掌握着社区社会组织成立的主导权，其培育社区社会组织有着自身提升社会管理和服务的动机；而社区社会组织的产生也依赖于基层政府的知情同意，其产生对政府存在着依赖。可以肯定的是，如果缺乏乡镇或街道的支持，社区社会组织难以进行备案或者登記，也就很难成立。社区社会组织从其成立时起就对基层政府存在依赖，这也在很大程度上排斥了民间生发的草根性社会组织的发育。

二、社区社会组织在基层政府

监控下依赖性运行

基层政府主导社区社会组织的产生，同时通过控制组织运行资源监控监督社区社会组织的运行。而社区社会组织的内源性产生在很大程度上决定了组织管理与运行中对基层政府的依赖。基于活动范围的局限，以及非营利的特征，社区社会组织在产生后难以从社会通过募捐等自主筹款的方式获取组织活动所需的各种资源，只能依托政府社会管理服务工作来从乡镇、街道及政府相关部门取得。这些资源包括组织运行所必需的办公场地设施、人员招聘及管理、运行经费、政府权威等诸多方面。

（一）基层政府为社区社会组织提供办公场所设施

社区社会组织运行所需的办公场所以及基本设施设备等，例如，电脑、电话、传真等办公用品，用水、用电等，一般都有基层政府所提供的，这为组织运行以及开展社区服务活动提供了基本物质物质保障。例如，临汾街道社工站在访谈中提到，社工站的办公场地，水电、工作经费等是由街道提供的；分站和居委会是分开的，也由街道提供活动室。在共和新街道的老年协会访谈时说到，协会的办公室由街道提供，协会的主要活动场所在各个社区，活动室也是由街道通过社区居委会提供的。彭浦新村街道残疾人服务中心负责人也表示，服务中心不是市场化的，是微利的，以低于市场价格提供服务。政府提供了水电、办公场地支持，政府要托底的，组织运作、日常活动等都由政府核定，年初就有费用额的预算。

（二）基层政府代理社区社会组织招聘人员并实施管理

社区社会组织的内源性产生使得基层政府须对社区社会组织的人员进行切实管理。政府一般基本采取直接任命现有体制内工作人员或聘用政府部门离退休工作人员来做为社区社会组织的领导者，由其来管理这些社会组织。例如，临汾街道社工站的站长，此前是街道工作人员，临近退休到社工总站担任站长，在街道20多年的工作经验，对社区人与事十分熟悉，也有利于其开展工作。共和新街道的老年协会的会长以前由民政科科长兼任，现在由街道退休领导干部担任。除了组织领导，组织工作人员其配备也是由政府确定。例如共和新街道的老年协会提到，老年协会的会长及工作人员是由政府聘用的，由于协会工作很多，近来还增加了聘用人员，也是由街道管理，替协会工作。之所以由政府来进行人员配备及管理，是因街道要承担人员薪酬，保障人员的底薪和福利；而由街道等政府来出面招聘，人们才愿意来应聘来工作，政府背景不可或缺。

（三）基层政府为社区社会组织筹谋运营经费

社区社会组织运行所必需的经费基本是由基层政府来提供的。组织人员的薪酬由所在乡镇、街道提供。例如，临汾街道社工站负责人提到，工作站社工工资是街道出的，津贴也是街道给；即便承接市里的创投项目，因其不包含人员经费，这笔钱还是由街道出。大宁街道社工站也提到，街道给社工站3个人员指标，配备社工。这些人的薪酬都是街道托底，工资由街道保障。组织的运行经费来源于所在乡镇、街道的财政拨款，或者是通过基层政府来申请政府购买服务项目。一般社区社会组织都承担基层政府交办的各种事务，在此基础上申请上级政府及其职能部门的社会服务项目，取得运行经费。例如各街道的老年协会基本都承担着“老年乐园”、“老伙伴”等老年人服务项目，这些项目及资金都来源于基层政府的协助。即便申请政府购买服务项目，社区社会组织也需要政府协助，因很多项目是政府定向招标，有街道作为后盾，社区社会组织就具备了项目申请资格。

（四）基层政府的权威使得社区社会组织对其存在心理依赖

社区社会组织除了在有形资源上依赖于政府，在无形的权威、公信力等方面也依赖于乡镇、街道基层政府机构的支持。例如，闸北区社区服务协会谈到：社工站名义是民办非企业单位，其实它是内生组织，它的优势是跟街道、社区很熟，很多资源可以利用，项目也很容易开展。例如老年人服务项目，它可以把辖区周围的医院、福利院等其他机构组织的资源调动起来。否则，离开政府做起来还是蛮难的。社区社会组织内源产生与政府，它被辖区居民打上了“官方”的烙印，依托为这种政府权威、公信力，其在社区内开展活动时，容易整合社区资源，也容易得到社区居民的认可。而社区社会组织的政府背景、承接政府任务，以及借助于政府资源和权威开展服务，都一步步就强化了对其政府心理上的服从和依赖，导致其组织活动、目标取向更趋于要得到政府认可。在访谈时，很多社区社会组织的人员提到：社区社会组织要做的事情是政府公共服务的一部分，不能区分得很清楚，在体制内做事情，居民觉得组织更可靠，效果也更好。

当然，乡镇、街道基层政府创建社区社会组织的基本目的就是让其满足自身无力应对的新需求，分担政府的社区管理与服务工作。而通过对社区社会组织的资源与人员的控制，社区管理机构可以监管机构运行状况，保障其可以随时承接政府事务。由此，基层政府对社区社会组织运行的功能依赖和社区社会组织对政府的资源依赖所构成的依赖连锁关系构成社会转型期具有中国特色的基层政府与社区社会组织的相互关系。但是，两者之间的关系是不对称的，政府权力、资金等资源丰厚，民众对政府的信任是社区社会组织对其依赖的根本。而对于社区社会组织而言，如果其内生于政府，服务于政府，依附于政府，代表着政府，那么，这类组织不仅会窒息社区内部民间自发成长的草根性社会组织的活力，也会使得社区内的社会组织发展呈现繁荣的假象，反而不利于社区自身力量的发育和社区居民意愿的表达，进而会影响社区社会管理的优化，妨害社区社会治理能力的提升。因此，有必要对基层政府和社区社会组织的关系进行重构，推动基层政府和社区社会组织建构科学合理的相互关系。

三、基层政府与社区社会组织的

关系重构

中共十八届三中全会提出：“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。这为社区社会组织的未来发展指明了方向。社区社会组织由政府内源性建构，并依赖政府提供组织运行发展所需的各种资源，使得社区社会组织成为政府减轻行政管理压力，转移部分社会管理及服务职能的载体。在闸北区社区社会组织产生发展过程中，政府扮演着庇护者与监控者的双重角色，这对社区社会组织的初步发育具有积极作用。但是，社区社会组织的依附性发展使其成为“扶不起来的阿斗”，给其长远发展带来了一系列负面制约。那么，社区社会组织的未来发展是依附性持续，抑或渐进性独立就成为一个绕不开的问题。如果社区社会组织的依附性持续下去，组织最终可能被政府權力予以行政性吸纳，在组织管理运行、目标诉求上更接近于政府。这对社会组织而言，不啻是一条不归路。

任何组织的发展都有一个从产生到发展成熟的过程。对社区社会组织而言，也存在从分担政府事务到追求组织自我发展的过程。强大的政府行政体系和雄厚的财政资金是组织内源性生发的基础，也是当前组织依附性发展的制约因素。从长远发展角度来看，社区社会组织的发展路径应是渐进性独立，逐步从政府依附中脱离出来，发展成为相对独立于政府、承担社区居民服务职能的社会组织。[5]从实地调研来看，社区社会组织的发展越成熟、筹资管理能力越强，民众认可度越高，其独立发展的愿望和需求也越为强烈。而近年来政府则通过组织孵化、服务项目招标、社会事务外包等手段逐步规范政府资源输出方式，扶植社区社会组织成长的做法，也为社区社会组织独立发展提供了难得的契机。[6] 但是，就目前社区社会组织的实际状况而言，其渐进性发展还需要克服组织定位、管理、运行等方面的问题，强化组织的社会服务能力。

（一）树立科学的组织理念，引导社区社会组织的发展趋向

从闸北区实际来看，社区社会组织名义上是社会组织，但是，实际上却内源性地产于基层政府及其职能部门，并在资源获取、组织运行等方面受其制约。对于这类内源性社区社会组织而言，其核心问题是其组织理念不科学，定位和职责不清。

针对社区社会组织的理念、定位及职责不清的问题，作为其主管的乡镇、街道办事处等要进行深入思考，要通过梳理社区社会组织运行与服务的现状，以及政府及民众对其工作的期望来逐步进行明确。要针对这类内源性社会组织既不属于政府、行业部门，也不是纯民间社会组织的基本特征来界定进行职责、功能定位，探索其管理和运行规范。从目前闸北区社区社会组织的实际运行，以及政府、组织、民众等各方的期望来看，这类组织的基本定位应该明确其社会组织属性及其承担的特定社会服务功能，并界定组织的特定服务群体。在管理上参照社会组织的功能定位，确定科学的治理机构，协助界定人员的岗位职责、权利和利益，引导其申请政府社会服务项目，予以人员、财务等管理自主权，扶持其逐步发展为相对独立的组织机构。

（二）引导社区社会组织独立，建构其与政府间的契约关系

内源性社区社会组织与其所属的乡镇、街道办事处以及主管政府、行业部门间的关系不科学。基层政府管理者习惯于将这些组织视为下属，自觉不自觉地控制这类社会组织的人财物，并依据行政管理模式给其布置任务，下达考核指标等。这种无形中消解了社区社会组织的积极性和进取心。

针对社区社会组织缺乏独立性的问题，基层政府要思索两者之间的关系，考虑社区社会组织和所属部门机构的区别，科学界定政府与社区社会组织之间的关系。从两者之间关系来看，其关系的实质应该是两个相对独立机构之间的契约化委托关系，即基层政府采取合同制管理，或者契约化委托的形式，将区域内的社会服务交由社区社会组织承担，同时将社会服务所需经费交由社区社会组织使用。在受委托事务管理、受委托服务供给中，社区社会组织享有自主权和相对独立性。作为委托方，基层政府需要核定委托项目内容、目标与经费，并从绩效评估角度对社区社会组织的工作结果、绩效等进行评估。由此，社区社会组织与政府的关系得以清晰，相对独立性得以保障。

（三）强化社区社会组织的能力建设，提升组织专业服务能力

任何社会组织的服务能力对组织绩效具有重要影响，社区社会组织也是如此。从社区社会组织运行现状来看，当前组织负责人大多由基层政府指定，工作人员由街道协助调配，所承担事务多由政府确定，对其服务能力要求相对不多。但是，面对居民服务需求的分化，服务需求复杂化程度的提高，服务品质要求的提升，社区社会组织需要强化其能力建设，提升专业服务能力。

社区社会组织的独立运行是以组织专业化服务能力发展为前提的。而作为专业学科的社会工作则为组织发展提供了专业的价值理念，理论指导和实践方法。因此，推进社会工作专业介入社区社会组织服务中，发挥社会工作专业服务功能，是提升社区社会组织专业化水平的必然途径。首先社区社会组织要吸纳理论和实践兼备、工作能力强、服务经验丰富的社会工作专业负责人，加快组织领导者由行政人员向社会专业人士的更替；其次在组织人员的聘用上，要培养和引进高学历、高能力、专业化的社会工作人才，尤其是高校社会工作专业的毕业生进入组织，鼓励年轻人积极投入社会组织专业化建设，发挥专业优势，实现自身价值。再次组织应该找准自身定位，走出对政府的依赖“怪圈”，不断拓宽社会组织的支持体系，通过解决社区问题，为社会群体提供高质量的公共服务，提升组织公信力和影响力，增强市场化条件下独立运营组织能力。

〔参考文献〕

[1] 孙立平等. 改革以来中国社会结构的变迁[J]. 中国社会科学， 1994（2）.

[2] 史柏年. 社区治理[M]. 北京：中央广播电视大学出版社，2004.

[3] 龚维斌. 社区社团与社会管理创新[M]. 北京：中国社会出版社，2012.

[4] 马福云、王婴. 上海市闸北区街道社会组织研究报告[R].民政部社工研究中心2012年研究报告.

[5] 程宇. 合作与互动：非政府组织与政府关系之探讨——基于相互依赖理论的视角[ J ].湖北行政学院学报，2007（5）.

[6] 唐德龙. 政府购买服务：一种朝向治理的尝试[N].中国社会报，2008-08-07（3）.

（责任编辑：北纬）