滨海城市用海规划策略研究——以天津滨海新区为例

陈　天，贾梦圆，臧鑫宇(天津大学建筑学院，天津300072)

滨海城市用海规划策略研究
——以天津滨海新区为例

陈天，贾梦圆，臧鑫宇
(天津大学建筑学院，天津300072)

摘要:通过对当前我国滨海城市的用海现状调查，结合国内外城市用海的研究动态，以天津市滨海新区为例，分析其城市用海的生态安全、平面形态、用地布局以及专项规划与管理调控机制方面现存的主要问题，提出生态保护与复育、规划平面形态优化、规划用地布局优化、规划管理四方面的策略，为我国滨海城市的用海规划提供一定的借鉴和引导。

关键词:滨海城市;用海规划;策略;天津滨海新区

随着我国经济增长方式的转变，城镇化进程的加快，城市特别是大城市的土地资源日趋紧张，沿海城市纷纷实施了向海发展、向海要地的战略。十二五期间，沿海城市纷纷编制了滨海区域的空间发展规划①，这些发展规划的实施往往以城市经济发展为主要动因、空间拓展为主要表征。加之规模化经济的内在驱动，区域间、城市间的发展竞争，环境、区位及交通方面的突出优势，都促使沿海城市把填海造地作为城市新功能区、经济区择址的最佳选择。以填海方式获取土地在政策上、经济上相对其他获取土地方式更具有明显的优势。然而，大面积的填海活动对海洋的物理环境、生态环境产生了诸多不利影响，如自然岸线的消失，近海生物资源大量减少，海洋生态系统遭到破坏等等。如何可持续地开发利用海洋空间资源，对城市用海进行合理的规划，成为亟待研究的问题。

2006年，国家海洋局发布了《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》(国海发(2006)14号)，开始实施区域建设用海规划制度。区域建设用海是指在同一围填海形成的区域内，布局多个建设项目的用海方式，用海面积一般不少于50公顷。对区域建设用海实施总体规划管理的目的是要对区域内建设项目进行整理规划和合理布局，确保科学开发和有效利用海域资源，同时也有利于解决单个用海项目论证可行而区域整体论证不可行的问题。区域建设用海中又分为港口、城镇、工业项目集中区等主要开发利用方向，用海方式包括填海造地、构筑物、围海、开放式和其他用海方式。本文研究对象为城市用海规划，城市用海是指与城市发展建设相关的海洋空间利用活动，其属于区域建设用海的范畴。当前关于区域建设用海规划的研究多以海洋科学为背景进行，而城市用海规划不仅涉及海洋方面的问题，还涉及诸多城市建设和发展角度的问题。本文试图通过城市规划与用海规划的有机结合，提出科学、可持续的城市用海规划策略。

一、我国滨海城市用海现状

1.土地资源紧张，城市向近海海岸地区扩张

我国的滨海城市在经历了一个近20年的快速增长期后，普遍面临土地资源紧张、发展空间紧促的问题。当城市地价进入一个较高的平台后，许多城市把空间扩展的视角放在了近岸海域，将其作为加工业、服务业、对外交通、生活居住和旅游度假等空间的备选地。据国家海洋局统计，仅2013年就批准围填海项目377个，确权填海造地面积达13 169.54 hm2②。目前，以环渤海地区为例，沿岸城市如天津、唐山、沧州、秦皇岛，大多确定了向海发展、向海要地的总体发展策略，这些城市至2020年规划填海造地面积规模701平方公里(见表1)，已完成规模达数百平方公里。

表1　环渤海地区部分城市用海情况

2.缺乏城市用海规划控制体系

目前国家对城市土地资源的使用控制主要体现在对基本耕地的保护上(18亿亩红线)，各地国土和规划等管理部门对城市建设用地的规模控制也是以城市现有陆域土地资源总量为基准，而对通过填海造地产生的土地是否计入城市建设用地规模并没有明确的法律法规限定。尽管沿海各省市编制实施了海洋功能区划，对各地填海造地的规模设定上限，并且规定对填海工程项目必须进行环评审查，但在城市空间规划层面尚缺乏与传统陆域土地规划结合的规划控制体系，城市用海规划在前期的研究论证阶段和中后期的程序操作阶段均有待完善。由于当前我国城市用海规划具有体系不完善、政策宽松等问题，滨海城市纷纷抓住可乘之机，在城市发展规划中把填海造地、建人工岛、建人工港作为城市空间拓展的主要导向。

3.填海造地威胁海洋生态环境，降低灾害防御能力

自2000年以来，我国的填海造地面积年均增长近300 km2，一方面，大量填海导致海岸区域的综合生态状况近年来持续下降，自然岸线的减少，滩涂湿地生境的占用、景观生态格局的改变、水动力条件和水环境的改变，致使生态环境的破坏日趋严重［1］;另一方面，城市建设、工业生产活动使沿海岸线的灾害抵御能力和预防能力降低，突发的污染事件(船舶溢油、化学品泄露、城市垃圾排放)、海水侵袭、风暴潮、赤潮等灾害的发生更加频繁，影响范围更广。例如2013年我国沿海共发现赤潮46次③，较之1993年我国沿海共发现赤潮19次④，大幅上升，海洋生态环境面临巨大威胁。

二、国内外城市用海规划研究动态

1.国外用海规划的研究成果借鉴

通过在Science Direct数据库以“land reclamation from sea”为关键词检索，共获得近五年期刊发表文献38篇。通过统计分析发现，国外关于城市用海的研究主要关注用海活动对海洋生态环境的影响［2-3］以及工程技术方面的创新［4］。通过对日本、荷兰、新加坡等发达国家用海历史的研究整理(见表2)，可以看出在经历过大规模的围海、填海等城市用海阶段后，各国均出现了严重的海洋生态环境问题，如近海海洋物种减少，珊瑚礁、红树林覆盖率大幅降低等［5-7］。近年来，这些国家已经减少甚至停止填海造地等用海活动，而是更多地关注于如何科学合理用海，修复海洋生态环境，其主要研究成果包括以下几方面。

表2　日本、荷兰、新加坡城市用海概况对比

(1)生态保护策略方面。建立生态补偿机制，通过设立自然保护区等方式来弥补城市用海对滨海地区生态环境造成的影响;注重生态承载力的研究，相对于其他原有土地，城市用海区域的生态更脆弱，因此在规划前期应计算确定合理的人口容量、生态承载量、交通疏散量等指标;注重海岸带生态规划和绿地系统规划，在城市用海过程中，填海造陆的土地往往距离海平面较近，土地盐碱化较为严重，因此在规划过程中应充分考虑渗水线的设置，荷兰的经验也表明了合理规划滞洪池、防洪沟等措施具有减轻土地盐碱化的作用［8］。

(2)规划管理方面。明确城市用海规划管理部门的职能，加强相关部门间的协调合作。如荷兰在1984年建立的“和谐政策”，通过水利、交通、建设、农业、环保等部门共同合作，以解决在海洋管理中的冲突。注重城市用海对生态环境的影响评价，且评价内容不仅包含单个填海造地项目，还应考虑对多个项目、长时间累计造成的环境影响进行评价。并且在规划管理方面突出公众参与制度，吸纳公众意见以及群众监督。如日本在用海工程管理方面建立了环境影响评价制度、利益相关者协调制度和公众意见参与制度［9］。

(3)在规划内容方面。建立有完善的规划体系、注重平面设计、功能布局以及开发时序考虑。如日本的城市用海规划从宏观、中观、微观三个层次对用海活动进行规划控制，并且在用海规划的平面设计，以人工岛式用海居多，并且多采用曲折的岸线走向，避免截弯取直;在用地功能上多为机场、港口、旅游度假区、工业区以及配套的城市功能区，规划有完善的绿地系统，以改善生态环境［10］。新加坡的裕廊工业区在城市用海中采用分期开发，配套先行的模式，前期重点建设港口、交通、电力供水等基础设施，从而提升地区吸引力，招商引资进行城市开发建设。

2.我国关于用海规划的研究进展

从当前国内沿海城市用海活动的大背景来看，我国正进入建国以来围填海活动的第四个高峰期⑤，规模远超以往。近年来，由大规模围填海活动引发的赤潮、地面沉降、海岸侵蚀、海岸带的自然景观及生态平衡被破坏等一系列问题引发了政府和学者们的关注。2006年，国家海洋局发布《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》(国海发［2006］14号)，开始对区域建设用海进行规划管理。2011年2月，国家海洋局又发布《区域用海规划编制技术要求》，其中明确提出在规划中应包含用海的范围、功能、平面布局以及环境影响等内容，并提出注重与相关规划的协调性。同年，国家发改委与国家海洋局联合印发的《围填海计划管理办法》中，明确围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破，计划年度内未安排使用的围填海计划指标作废，不得跨年度转用［11］。2014年7月，中共中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习时，习近平强调，要把海洋生态文明建设纳入海洋开发总布局之中，坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，科学合理开发利用海洋资源，维护海洋自然再生产能力。从政府的政策和法规中可以看出，我国对城市用海的科学管理和规划开始逐步加强。

目前国内关于城市用海规划的研究主要针对区域建设用海规划的编制、生态环境影响、用海面积的合理性分析方法等方面［12-16］，由于用海规划提出的时间较短，因而相关研究文献较少，通过中国知网CNKI数据库以“用海规划”为主题词检索，共得到相关研究文献12篇。但关于围填海工程的研究文献在内容和层次上更为丰富，由于围填海属于城市用海的一种方式，其部分研究成果对城市用海规划也具有借鉴意义。当前针对围填海工程的研究主要集中于工程技术方法、环境影响评估、管理对策等方面。但是，目前无论是关于城市用海还是围填海工程，相关研究中对空间规划方面的研究较少。甚至当前部分城市错误地将填海生成的土地和原有陆域土地混为一谈，采用相同的规划标准。值得庆幸的是，国内的部分学者从生态修复与保护、平面形态设计与布局和防灾减灾工程措施等方面提出了值得借鉴的用海规划策略［17-19］。

三、滨海城市用海规划策略——以天津滨海新区为例

1.天津滨海新区城市用海的问题解析

天津滨海新区自2006年5月成为国家级的综合配套改革试验区，从建设伊始就得到了国家政策的大力支持，获得了快速的发展。按照滨海新区的总体规划部署，新区将形成“一城双港三片区”的总体结构，并建设九大产业功能区，而其中有四大功能区需要通过填海造陆来完成，这也促成了天津滨海新区成为我国拥有最大填海工程项目的地区。按照《天津滨海新区城市总体规划(2009—2020)》，滨海新区的远期填海造地总面积将达到约340平方公里(见图1)。但由于天津滨海新区的城市用海项目起步早、规模大，早期对于近海生态环境保护的意识以及相关专业研究不足，导致目前存在下述几方面的问题。

图1　天津滨海新区造地规模

(1)城市用海的生态安全问题。天津市滨海新区海岸带属于粉砂淤泥质海岸，潮间带往往比较宽广，沿岸海域水深较浅，海洋动力较弱，从理论上较适合于填海造地［20］。因而，在早期的城市用海活动中主要采用顺岸平推式填海造地，如天津港北疆港区、临港工业区。而东疆港是与岸线连接的半岛，南疆港虽为离岸岛式，但其嵌入于海河入海口处，加之与岸线距离较近，也算作平推式的填海。天津市滨海新区总体规划中的用海项目除滨海旅游区外均为顺岸平推式填海。虽然该用海方式具有成本低、施工简单的优点，但将会导致海岸线高度人工化，对比2005年与2014年海岸线已经明显看出，自然岸线已所剩无几(见图2)。并且南疆港、北疆港位于海河入海口，侵占了湿地资源，破坏近岸生态环境，导致海洋水质恶化。大量的人工岸线使滨海吸纳潮能力下降，填海区域将面临更加严峻的防灾风险。

在付元宾等的文章中，以单位岸线长度(km)上承载的围填海面积(hm2)定量表示一定区域范围内围填海的强度，以1990年为基数，计算天津滨海新区在2008年的填海强度指数为370 hm2/km，已远超过强度最高等级5级(≥100 hm2/km)［21］。而近几年滨海新区的填海强度指数不断上升，若按照总体规划的填海规模进行建设，未来这一指标将达到600以上，持续高强度的填海将会严重破坏海洋生态环境，给城市生态安全带来巨大威胁。

图22005　年与2014年岸线类型对比

(2)城市用海的平面形态问题。滨海新区目前已完成用海项目的平面形状以矩形居多，岸线形态多为平直的生产型岸线，其优点是能够高效地利用土地建设工业园、物流园区等，也符合港口的功能需求;但其不足之处是由于填海或围海工程直接深入海区，将会对渤海湾近岸海洋的水动力环境造成影响，如南疆港、临港经济区和南港工业区的平直转角处易产生较为明显的局部冲淤改变，表现为淤积航道或冲刷岸线，均不利于用海区域的生态平衡。

在城市用海项目的组合方式上，天津滨海新区的用海项目除滨海旅游区外，均为顺岸平推式填海形成的大面积片块形区域，每个填海区块面积少则数十公顷，多则上百公顷。区块之间没有显著的形态关联，区块内部也缺乏水道分割。这种平面形态一方面不利于近岸海水循环，会形成多处“死水”，导致水质逐步变差;另一方面，由于缺少外部缓冲区，仅能通过边缘平直的护岸和外防波堤防范海浪冲击，因而防灾效果不佳［22］。

图3　天津滨海新区土地利用规划图(2011年)

(3)城市用海的用地布局问题。根据天津市滨海新区总体规划(见图3)，填海造地的四大区域除滨海旅游区外多为工业、物流和港口用地，存在土地利用形式单一的问题。大规模的工业园区内仅有少量商业用地，基本无居住用地，也缺少与陆域相呼应的绿地景观系统。规模庞大的产业园区一方面将面临通勤交通压力大、环境质量低、夜晚人烟稀少，成为“鬼城”的危险;另一方面，由于用地类型均为工业或物流仓储用地，导致建筑高度结构缺少变化，并且绿地率低，缺少公园绿地，城市空间单调乏味，与当前倡导的可持续发展、生态宜居城市理念背道而驰。

(4)城市专项用海规划以及管理调控机制问题。天津市在近年并未编制过以海洋功能区划为基准的城市总体规划和用海专项规划;而基于近海海洋物理环境、气候变化与防灾、海洋物种生态平衡等内容的近海岸人工化开发利用专项研究也十分匮乏。现有的城市用海规划及实施主要由地方政府及功能区的主管部门基于自身发展需要制定。虽然有关城市用海的活动均需要通过国家海洋局有关部门进行备案登记，但前期的城市用海规划缺乏明确的主管部门，存在规划、国土、海洋和水利等部门的职责分工不明的问题。目前，天津的城市规划从用海规划层面来讲还处于探索阶段，用海规划的管理调控机制还有待进一步研究完善。

2.天津滨海新区城市用海规划策略

科学的用海规划对于海洋资源合理开发利用，滨海城市生态环境保护以及海洋防灾减灾等方面均尤为重要。下文将从生态保护与复育、规划平面形态、规划用地布局、规划管理四方面提出用海规划的优化策略。

(1)生态保护与复育策略。第一，集约利用滨海地区陆域土地，减少以填海方式用海的规模。第二，研究和评估城市用海的生态效应，积极开展生态修复计划，建立生态补偿机制。如荷兰马斯莱可迪(Maasvlakte)物流园区的填海造地工程，通过以海洋物种和贝类栖息地、鱼类索饵场和繁育场等因素作为生态影响评估的关键因子，对生态影响、生态系统指标及其他环境指标进行系统的研究。并且在邻近区域划定一定面积生态保护区作为生态补偿［23］(见图4)。第三，推广人工岛式等离岸海域利用模式，增加海岸线长度，对生态环境的影响较顺岸平推式小。保留必要的公共海域、自然生态保护区，为海洋管理、防灾减灾、公众休闲及未来海域深度利用等提供陆地通往海上的通道。

由于天津滨海新区的整体城市用海规模已经超出岸线的生态承载能力，首先，建议通过延长建设周期的方式来逐步完成工程项目，在每一阶段的用海工程后应通过一定时间的生态恢复和保育后再继续进行下一阶段施工。其次，建议尚未施工的城市用海项目尽可能多地采用离岸人工岛的形式，加长海岸线，并与河流入海处、天津贝壳堤遗址区域等生态敏感区保持一定的防护距离;对于已经顺岸推填完成的区域，建议通过开挖部分水道以疏通水体。第三，建议区域统筹协调，与周边省份合作，在渤海湾范围内，通过建立滨海生态保护区对城市用海项目进行生态补偿。

(2)规划平面形态优化策略。在用海区域平面形状的选择上应考虑海洋水力环境和城市职能实现两个方面。天津地区受渤海内海属性的作用，其表层范围的沿岸流主要流向为由北向南的逆时针方向。用海区域从平面形态上应避免迎向水流方向的突起或者小度数转角，以有机型或者弧线特征明显的形状为宜。从城市职能实现的角度来说，工业及港口区的平面形态应以符合功能需求为主，多为矩形的人工岸线，但可通过外围防波堤修建仿自然岸线，一方面能够将矩形的填海形状转化为有机形状，减小海洋水流的冲淤影响，另一方面为近岸海洋生物提供栖息地，也为公众提供公共开放海岸，如荷兰马斯莱可迪港、新加坡大士半岛工业区;娱乐功能的区域平面形状应该更加灵活以获得最佳的景观效果和空间体验，如迪拜世界岛、巴林海上人造乐园、三亚凤凰岛等。

图4　荷兰马斯莱可迪物流园区

在用海区域的组合形式方面，可以通过大小不同的填海、围海或构筑物单元形成丰富的空间组合，外围由若干小规模用海单元串联围合，形成应对海浪的缓冲区，以减弱风浪、海潮等海洋灾害对城市用海区域的威胁。在城市用海区域的功能布局方面，建议以工业、港口、机场以及保税区等功能为主，由于用海区域涉及防灾减灾、淡水供应以及建设的资金成本和环境成本等问题，不利于大规模开发建设居住区。但在具体的城市用海规划中，可以结合海岸的现实情况适度考虑居住、娱乐等生活类项目，同时应考虑交通问题，如跨海大桥或隧道的位置，未来轨道交通线路及站点的预留，以及为今后的用海工程留有发展空间。

(3)规划用地布局优化策略。由于当前滨海新区用海项目的土地利用以工业和港口为主，因而开发强度较低，空间形态单一，缺乏景观价值。一方面，建议在临港经济区、南港经济区内提升土地混合开发程度，采用土地混合开发的模式，人工岛外围为港口和工业用地，内部规划有少量商业办公和居住用地，形成小型的城市功能区域，通过轨道交通便捷地与城市主城区联系。并在局部范围内，配套商业服务区、居住区等功能以增加开发强度，不仅能够实现土地的有效利用，还可以通过高层建筑集群，形成丰富的滨海城市天际线。另一方面，应增加能够与后方陆域景观系统相呼应的开放空间系统、绿地廊道，并且在绿地廊道的尽端考虑规划建设与海岸线相结合的公园、广场等景观节点，进而改善当前天津市海岸线亲水性差、景观性差的缺点。如日本的神户人工岛、六甲人工岛等用海项目均体现了上述规划措施，其中日本六甲人工岛，在岛内通过40米宽的绿地廊道围合居住区、商业区，形成对称轴线，轴线两侧分别有一座公园，轴线尽端为神户国际大学滨海广场(见图5)。

(4)规划管理策略。在城市用海规划的管理方面，首先，应尽快研究制定完善的用海规划体系，从宏观层面的总体用海规划，到重点地区的控制性详细用海规划，再到单个项目的修建性详细用海规划，建立等同于陆地规划控制体系的用海规划体系。其次，滨海城市用海规划是一个复杂的“自然—经济—社会”系统工程，受陆地形态、岸线构成、海洋地质、海洋潮汐、陆海生态构成、临海防灾减灾等诸要素的交互影响，涉及领域众多，规模庞大，人力财力投入巨大，因此，应建立基于数字模拟信息技术进行科学用海规划的定量化测算，形成高水平的规划设计协调和综合管理评测机制。最后，应建立严格的海域资源使用管理系统，实行海域资源指标化管理，在基于土地存量整理、集约利用的前提下，制定科学合理的用海强度，对海域资源实行精细化审核管理，按投资强度和建设容积率等指标核算海域使用面积，提高海域利用效率。

图5　神户人工岛、六甲人工岛土地利用图

四、结语

我国的用海规划虽然取得了一系列成绩，但还需要向国际上用海历史悠久、规划管理制度完善的国家积极学习和借鉴用海规划经验。城市用海是一项具有风险性、不确定性的人类建设活动，稍有疏忽就有可能造成巨大的生态破坏。因而，对于我国大部分滨海城市，一方面应完善陆域土地的集约化开发和利用，尽可能地减少向近海海洋的城市空间拓展;另一方面要科学地编制用海规划，明确近远期开发功能和目标，制定完善的用海规划控制指标体系，充分发挥规划的引导和约束作用。并在海洋生态环境评估、社会经济预测评估等科学理性的研究基础上，选择合理的城市用海方案，以实现生态环境与经济发展的综合平衡，走可持续的城市用海道路。

注释:

①根据我国沿海各城市规划局网站公示内容可以看出，十二五期间，我国15个沿海开放城市以及4个经济特区城市中，除大连和厦门外，有17个城市在编制城市总体规划或城市近期建设规划中涉及城市用海开发。

②各用海方式确权海域面积为:填海造地13 169.54公顷，构筑物2 057.23公顷，围海14 880.80公顷，开放式用海322 787.68公顷，其他方式2 084.08公顷。(国家海洋局.2013年海域使用管理公报。http://www.soa.gov.cn/zwgk/ hygb/hysyglgb/201403/t2014032031036.html)，2014-03-20。

③2013年，我国沿海共发现赤潮46次，其中有毒赤潮7次。(国家海洋局.2013年中国海洋灾害公报。http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/201403/t2014031831018.html)，2014-03-18。

④1993年我国沿海累计发现19起赤潮，其中以渤海和东海居多，在具体分布上多集中在大连湾、胶州湾、长江口和杭州湾。厦门、珠江口、深圳湾等海域也时有赤潮发生，但规模和影响不大。(国家海洋局.1993年中国海洋灾害公报。http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyzhgb/201211/t20121105 5549.html)，2012-11-05。

⑤新中国建立以来，经历了四次较大的围海造地潮:第一次是20世纪50年代进行的围海晒盐;第二次是20世纪60年代中期至70年代，围垦海涂扩展农业用地;第三次是20世纪80～90年代中期的滩涂围垦养殖;第四次是20世纪90年代末期至今，在第二次工业化浪潮和土地紧缩形势下，大规模的围填海热潮。

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Exploration of Strategy Planning of Coastal Cities'Ocean Space Utilization with Special Reference to Tianjin Binhai New Area

Chen Tian，Jia Mengyuan，Zang Xinyu
(School of Architecture，Tianjin University，Tianjin 300072，China)

Abstract:Researching the current situations of coastal cities's ocean space utilization in China and combing related analyses of them at home and abroad，this paper，with Tianjin Binhai New Area as an example，analyzes the primary problems existing in the ecological security，plane form，land layout，special planning，management and regulation mechanism.In addition，this paper also puts forward some strategies from four aspects，namely ecological protection and restoration，the optimization of plane form planning，the optimization of land layout and the management planning，providing some references and guidance for the planning of ocean space utilization in China’s coastal cities.

Keywords:coastal cities;the planning of ocean space utilization;strategies;Tianjin Binhai New Area

通讯作者:臧鑫宇，zang9696@126.com.

作者简介:陈天(1964—)，男，教授.

基金项目:国家社会科学重大基金资助项目(13＆ZD162);天津市自然科学基金资助项目(11JCYBJC02800).

收稿日期:2014-10-27.

中图分类号:TU984

文献标志码:A

文章编号:1008-4339(2015)05-391-08