当前制约新型城镇化进程的四大因素

【摘 要】新型城镇化是十八大提出的“新四化”的主体内容，是未来将为我国经济增长提供中长期动力的重要引擎。当前我国推进新型城镇化进程普遍存在传统观念、体制机制、资源要素和路径依赖四大制约因素。

【关键词】新型城镇化；制约因素

一、传统观念制约

制约我国新型城镇化进程的观念因素，首先是来自普通老百姓思想意识方面的传统观念。这种观念是从两千多年以来以碎小地块为载体的农耕文化中衍生而来的，包括安于现状的保守特征、不愿意接受改变的处世态度、依照自然经济运行的田园生产方式与生活节奏习惯等。持有这些观念的人们对城镇化和现代产业的生产与生活秩序持有怀疑、恐惧和观望情绪。其次，政府在推进城镇化过程中往往陷入“以物为本”的片面化盲目性城镇化观念。在发展理念上，将城镇化误读为城市建设、基础设施大投入、造新城、大拆大建等，于是一些地方政府从自身利益出发，刻意将以前老路径的“投资大跃进”、“房地产化”、“人为造新城”等老的模式都装到“新型城镇化”这个筐里。在价值取向上，往往将城镇化发展片面地理解为城镇化率的提高，即城镇人口的持续增加和城镇规模的不断扩张，对新增城镇人口如何在城镇安居乐业、如何同步或适度超前完善城镇基础设施和基本公共服务等问题，则缺乏同等程度的重视和关注。

二、体制机制制约

一是行政等级化的城镇管理体制。在政府主导的城镇化模式下，以行政级别为基础形成的等级化城镇管理模式，造成各级城市政府间财权与事权的分配失衡，政府的行政级别成了推进各地城镇化过程中最重要的资源，行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足，甚至出现“灯下黑”现象。同时造成城市区域之间存在着严重的行政分割现象，使各城市政府之间区域合作受到严重限制。二是难以剥离的户籍附着利益。户籍管理制度及附着于其上的社会保障、教育、医疗、就业、保险、土地等制度，成为横亘于城乡之间一道难以逾越的鸿沟。三是割裂僵化的城乡规划管理体制。现行规划决策管理体制重城轻乡、规划多头、部门分割。由于规划主体、技术标准、规划目标和编制办法的不同，经济、城乡、土地等规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱等突出问题。各部门按各自规划指导城镇化的建设，势必导致城镇开发管理上的混乱和建设成本的增加，影响了经济社会健康发展。

三、资源要素制约

城镇化是各种资源和要素不断积聚和再配置的过程，城镇发展的规模、数量以及速度要受到资源和要素条件的约束。与传统的城镇化粗放使用各种资源要素模式相比，新型城镇化虽然更讲求资源的集约使用，但当前我国面临的却是资源受限和要素短缺的现实。一是资源约束愈演愈烈。虽然近年来我国积极探索资源节约、环境友好“两型”建设，但由于历史欠账多，经济体量大，增长速度快，资源环境的约束仍在强化。跟国际平均水平相比，我国的资源相对紧缺，人均资源占有量大大低于世界平均水平，然而，资源消耗却十分巨大，利用率较低。就能源消耗来看，我国每万美元能耗是世界平均水平的2.6倍，是美国的4倍，是德国的4.4倍、日本的8倍、英国的5.7倍，甚至是巴西的2倍；我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，2/3的城市面临缺水，水资源供需矛盾十分突出；城市快速发展造成土地资源供应紧张，而且土地利用效率较低。按现有发展模式，我国将受到资源能源、土地空间、环境生态三个“难以为继”的硬约束。二是资金、技术、人才等要素缺口巨大。资金短缺是各地在城镇化过程中普遍遇到的制约难题。一方面，地方政府要提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求；另一方面，土地制度改革和土地经营模式转变要求地方政府将土地增值收益与被征地农民和进城务工农民按比例分享，很大程度上削减了地方政府的可用资金。

四、路径依赖制约

任何制度一经形成，都会带来路径依赖问题。大多数西方国家在城镇化过程中，政府的作用不可或缺，但政府更多的发挥的是引导、规划和参与的较色。长期以来，我国城镇化是建立在“城乡割裂、城乡二元”的基础上，城镇发展是建立在低成本获得建设用地、廉价使用劳动力、环境承载严重压力基础之上的。现有的城镇化模式已经形成一个完整、自我循环、自我加强的利益链条。历来已经形成的各级政府主导下的城镇化规划、建设和开发模式，使得在现有土地和财政制度安排下，各级政府都偏好于扩大城镇规模，不仅忽视了人的城镇化问题，同时也造成了土地资源利用的低效率及对土地财政和房地产的过度依赖。

综上所述，当前制约我国加快推进新型城镇化的因素有来自于思想观念的，有来自于发展阶段的，也有来自于资源环境的，但是最主要的还是来自于体制机制安排以及由于长期制度惯性而形成的路径依赖。推进新型城镇化必须打破已有制度安排的相关利益链条，打破固有政府主导下的城镇化模式，积极探寻破解制约的创新举措，进行牵一发而动全身的改革。

参考文献：

[1]蒋洪强.未来五年 生态环境承载力将是城镇化最大挑战.上海证券报，2013-02-27

[2]于猛.城市为谁而建？人民日报，2012-12-03

作者简介：

来亚红，中共湖南省委党校经济学部副教授，研究方向：区域经济、生态经济。endprint