论对行政裁量权的司法审查

2015-05-12伏海璇

卷宗 2015年4期

伏海璇

摘要：行政裁量权是现代行政法的核心内容，对行政裁量权的司法审查既能促进行政裁量权的社会效益，又能有效预防和控制行政裁量权的滥用。在我国，为构建合理完备的行政裁量权司法审查制度，对行政裁量权的司法审查应当以目的不正当、因素考虑缺乏正当性和周密性、违背先前承诺侵害相对人合法预期和信赖利益、违背平等原则、程序不当或违法、怠于或拖沓行使裁量权为审查标准

关键词：行政裁量权；行政裁量权的司法审查标准

1 前言

在社会经济迅速发展的背景下，行政裁量权正以前所未有的速度膨胀。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”行政自由裁量权在促进行政机关行使行政管理职能的同时，也不可避免地面临着被滥用的危险。因而，加强对行政裁量权的调整和控制成为现代行政法的关键。对于行政裁量权，英美法系和大陆法系的国家都持“裁量必须受司法控制主义”的态度，对行政裁量进行司法审查被公认为控制行政裁量权的最有效方式。因此对行政裁量权的司法审查问题进行研究非常必要。

2 行政裁量权的概念

行政法学界赋予了行政裁量权多种不同的概念。在我国，王珉灿主编的《行政法概要》最早定义了行政裁量权：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自由的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”罗豪才教授在其主编的《行政法学》中这样定义：“自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力”。姜明安在其主编的《行政法学》中将其定义为“行政裁量权是指行政机关在行使法律未作详细、具体、明确的规定时，可根据自己的评价和判断，确定适当的范围，选择适当的方式、手段，处理具体事项的权利。”

基于学界对行政自由裁量权的不同定义，笔者认为，行政自由裁量权是行政机关在行使行政职权、从事行政活动的过程中，对于缺乏羁束性法律规范的具体事项，以法定的权限范围、原则和标准为根本依据，结合自己的意志和理解做出价值判断和价值选择，并酌情合理予以处理或做出决定的权力。行政自由裁量权的有如下几个特征：①行政机关行使自由裁量权的前提是处理的具体事项缺乏羁束性法律规范；②行政裁量权是行政主体在其法定的权限范围内享有并行使的；②行政机关行使自由裁量权的应以法定的原则和标准为根本依据；③行政主体在行使自由裁量权可以结合自己的意志和理解；④行政机关行使行政裁量权应对对具体事项做出合理的处理或决定。作为一种行政权力，行政自由裁量权，从取得到行使，从程序到实体，都必须严格遵循法律规定，充分贯彻和体现行政法治的精神和理念。

3 行政裁量权的司法审查标准

在法律平等原则和正当程序原则等抽象原则的指导下，在美国下级法院和学术界，对行政裁量权的滥用一般认为具有以下几种：（1）不正当的目的；（2）忽视相关因素；（1）不遵守自己的先例和诺言；（4）显失公平的制裁；（5）不合理的迟延。英国以合理性原则和自然公正原则为中心，坚持“越权无效”，不相关的考虑、不适当的目的、法律上错误、非法委托、不得授予的裁量权、违反地方当局的财政义务、无理性（不合理）和比例原则等八个方面是其对行政裁量权进行司法审查的标准。法国坚持合法性原则与行政均衡原则，其审查标准为判断事实明显错误、手段与目的不相称、损失与利益的失衡三个方面。德国并未确定具体的司法审查标准，而是要求区分不确定的法律概念和行政裁量，并通过司法程序严格控制行政裁量权。

在对域外行政裁量权的司法审查标准进行梳理总结后，笔者认为，我国对行政裁量权进行司法审查应当遵循以下标准：

3.1 目的不正当，致使行政行为产生明显偏差，损害行政相对人的合法权益和社会公共利益

行政行为目的的不正当往往导致行政手段的偏差，以致于侵害行政相对人的合法权益和社会公共利益。如行政机关实施的行政性垄断行为。行政机关在是否对外地商品颁发行政许可的裁量中，规定与本地同类商品不同的技术要求和检验标准，对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施。行政机关作出此项裁量行为的目的在于限制外地商品流入本地市场，限制排除市场竞争，具有明显的不正当性，构成行政性垄断，侵害外地经营者的合法权益，也扰乱了正常的市场竞争秩序。显然，法院对此种目的不正当，损害相对人合法权益和社会公共利益的行政裁量行为应当予以变更或撤销。具体到审查过程，法院往往可以先审查分析行政裁量行为可能涉及到的所有目的，不论合法目的还是非法目的，然后通过取证，用案件的具体事实来进一步确认该行政裁量行为的真正目的。如果一个行政裁量行为中既有合法目的也有非法目的，且非法目的是主要目的，则属于目的不正当。而判断主要目的的标准在于，看非法目的对行政裁量行为的具体处理结果有无实质性的影响。

3.2 因素的考虑缺乏正当性或周密性

因素的考虑缺乏正当性，即考虑了不应当考虑的裁量因素；因素的考虑缺乏周密性，即遗漏了应当考虑的重要裁量因素。以行政机关作出行政处罚为例。反垄断执法机构对达成垄断协议的经营者进行罚款，在对罚款数额的裁量中，若考虑到该经营者经营的企业对地方财政收入作出了一定的贡献而减免其罚款数额，显然就是缺乏正当性的因素考虑。如果反垄断执法机构不考虑经营者主动向其报告达成垄断协议的情况并提供重要证据的因素，反而对其处以较大数额的罚款时，则属于缺乏周密性的因素考虑。

3.3 行政行为违背先前承诺，专横武断，反复无常，明显超出相对人的预期范围，损害行政相对人的信赖利益

无论是基于对契约精神的遵守，还是对相对人合法预期的保护，行政主体作出行政行为都应当执行承诺，不可随意作出变更。“契约”主要指行政主体与相对人订立的行政合同，如与相关企业订立的特许专卖专营协议。美国《联邦行政程序法》中就有对于结论专横的、反复无常的行政行为，法院有权认定为非法并取消的规定，英国判例则将合法预期的主要内容概括为明确的承诺、已公布的政策、听取意见的权利以及继续享有权益的权利。行政主体作出的行政裁量行为若违背其先前与相对人达成的协议，出尔反尔，损害行政相对人合理预期和信赖利益的，便构成权力滥用。

3.4 违背比例原则，对相对人的合法权益造成过度侵害

若行政裁量行为明显违反适当性或者妥当性原则，违反最小侵害原则，致使采取行政措施所付出的成本明显超过收益，即是对比例原则的逾越。是否明显违反。美国哥伦比亚上诉法院审理的国家海军医疗中心拒绝某记者关于国会议员麻醉药品使用剂量情报查询一案，就是这一司法审查标准的运用。在我国，如果行政裁量行为明显不合比例，给行政相对人人身、财产或者其他重要权益造成重大的影响，或者造成明显过度的不必要的损害，则构成行政裁量权滥用。

3.5 违背行政先例或平等原则，致使处理结果显示公平

平等原则要求行政主体作出行政行为应当对相同情况作相同处理，不可徇私包庇相对人的违法行为。实践中，行政执法机关有时从本部门、本地区的局部利益甚至个人利益出发，考虑行政相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，针对相同或者类似的事实、情节、后果，对不同的对象作出完全不一致的具体处理结果。此种行政行为明显违背平等原则，构成行政裁量权滥用。

3.6 程序违法或明显不当

程序正义是实体正义的基础，程序违法或明显不当极易导致权利义务关系人利益的失衡。为了实现行政主体作出行政行为符合实体正义，就必须确保行政主体按照法律规定的程序严格执法。实践中，行政机关无正当理由未获取负责人批准即对相对人的人身、财产采取强制措施，即属程序违法，构成程序裁量的滥用。在税务行政执法实践中，税务机关在执法程序方面缺乏慎重选择，要么停止供应或者收缴发票，要么动辄调取账簿，要么草率冻结纳税人账户、扣押较大数额财产等，这些均属于程序裁量滥用。

3.7 怠于行使裁量权或行使裁量权明显拖沓

对于符合法定条件的行政相对人的申请，行政机关应当在法定的合理期限及时作出授益性的行政给付行为，以保障相对人能够获得基本的生存资料，进行正常的生产经营活动。若行政机关怠于行使裁量权或者行使裁量权明显拖沓，则会给相对人的正常生活和生产经营造成严重影响。在相对人人身权和财产权益急需得到保护的危急情况下，行政裁量权行使的怠惰和迟延会造成难以弥补的损失。据此，行政机关怠于行使裁量权或明显拖沓行使裁量权的行为构成违法。此外，对于法律、行政法规明确规定的裁量权，行政机关的不作为也构成裁量的怠惰。《政府信息公开条例》第十四条第四款赋予了行政机关在认为不公开可能对公共利益造成重大影响的情况下可以决定对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息予以公开的裁量权。无论出于什么目的，如果行政机关有意不公开信息，也构成裁量怠惰。

4 结语

行政裁量已经成为行政管理活动的主要方式，行政裁量法律制度的完善势在必行，而司法审查则是保障这种制度合法运行的必要机制。目前我国行政裁量权的司法审查对合法性原则与合理性原则的选择较为模糊，司法审查标准在合理定位司法裁量与行政裁量之间的关系方面的不足需要我们认真对待，这涉及到司法权对行政权审查的纵向尺度和行政法治的发展。笔者简要总结了主要英美法系和大陆法系国家对行政裁量权进行司法审查的原则和标准，为在我国构建一个合理完备的行政裁量审查制度提出了理论上的建议。司法机关在审查行政裁量权的实践中，应当根据现实的需要和社会效益不断改进完善我国的行政裁量司法审查制度，促进行政裁量权不断走向规范化和服务化。

参考文献

一、著作及译著类

[1]张越著：《英国行政法》，中国政法大学出版社 2004 年版。

[2]罗豪才著：《行政法学》，法律出版社 1996 年版。

[3]王珉灿著：《行政法概要》，法律出版社 1983 年版。

[4]李广宇：政府信息公开诉讼[M].北京：法律出版社，2009：144.

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[6]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2000：80.

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[8][美]古德诺：《政治与行政》王元译，华夏出版社 1987 年版，第 45 页。

[9][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社，1997年版。