政府主导型旅游发展战略的利弊及发展趋势

丁伯超　韩慧玲

摘 要：20世纪90年代以来，我国倡导的“政府主导型”旅游发展战略，不仅获得各旅游主体的普遍认可，也为我国旅游业的发展带来十分可观的经济效益。这种模式的发展，同时也伴随一些值得思考的问题。。本文通过介绍政府主导型旅游发展战略的概念、利弊、发展趋势来对此战略进行分析。

关键词：政府主导型；旅游；发展战略；发展趋势

政府主导型旅游发展战略，是指在以市场为基础配置资源的前提下，充分、合理地发挥政府宏观调控职能，通过产业政策、法规标准等措施，积极引导和规范各旅游主体的经营行为，以实现旅游资源的配置达到或接近最优状态。目前，我国旅游业的发展尚不平衡，不同的经济体制下的旅游行政管理的主要职能和内容也有所不同。为此，应该发挥政府与市场的双向作用，理顺政府与市场的互动关系，以寻求更加有效的发展途径，科学地促进我国旅游业的和谐繁荣。

1 政府主导型旅游发展战略的涵义

学者们从不同的角度对政府主导型旅游发展战略的涵义进行定义。王大悟与魏小安（1998） 指出：“政府主导型旅游发展战略就是按照旅游业自身的特点，在以市场为主要配置资源的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展”；钟海生（1999） 认为：“在旅游业范围内，政府主导的含义包括，通过政府的领导和推动，不仅使旅游业能够得到健康、快速、持续的发展，也推动旅游业充分发挥其社会功能，尽力减少发展中带来的负面影响。” 陈曦（2007）指出政府主导型旅游发展战略，是指政府在尊重旅游经济发展规律的前提下，通过产业政策对旅游业加以倡导和规范，通过发布信息对旅游业进行引导和调控，树立旅游业形象，扩大市场占有率的政策法规性整合行为。

总体来看，学者对政府主导型旅游发展战略的认识大致一样，只是侧重点不同。但值得强调的是该战略的前提条件是以市场为基础配置资源。其资源的优化，经济效率的提高，都离不开前提条件。因此，旅游业发展模式也要植根于市场，依靠市场的机制进行调节，并进一步明确政府与市场二者的定位和分工，以发挥各自优势，各尽所能。

2 政府主导型旅游发展战略的积极作用

自我国实施政府主导型旅游发展战略以来，取得的积极影响主要在以下几个方面：

第一，促进旅游产业经济增长。旅游业作为新的经济增长点，对拉动国民经济发展的作用日益显现。但在20世纪末，我国的旅游产业因为缺乏资金积累和规模，其自发生长的周期较长。采取政府主导型旅游发展战略，可以利用政府的行政体制动员所掌握的经济资源，迅速形成旅游产业较大的规模和供给能力。其次，可通过颁布的一系列法规条例，对我国旅游业的健康运行起到良好的推动作用。除此，政府主导还能协调社会各方面力量，对国家整体形象进行宣传，改善旅游大环境。

第二，形成大力发展旅游的新型社会风气。政府通过制订一系列鼓励旅游发展的政策，加强各类新闻媒体对旅游的舆论导向等方式推动百姓参与旅游，形成发展旅游的新型社会风气。

第三，确立旅游业的产业地位。1986年，政府在国家计划中提出“要大力发展旅游业，增加外汇收入，促进各国人民之间的友好往来”，标志着旅游产业的地位得到国家的肯定。同时，旅游业也被各省市列为新的支柱产业，优先发展产业和新的经济增长点。

第四，增强国际旅游竞争力，确立其在世界市场的重要地位。在中央政府的调控下，外联旅行社由最初的两三家增加至现在的几千家；旅游促销手段也由常规与传统的宣传发展到主题宣传阶段。这表明中央各部门与各地政府部门、旅游企事业单位齐心协力，大力宣传和树立中国旅游业的整体形象。

第五，保证旅游产业相关领域的社会公平与稳定。为避免依靠市场来发展经济造成的社会收入分配不公、贫富差距悬殊等社会公平问题，政府需发挥积极作用，如促进旅游社会化进程；扩大对外开放，增进中外交流；协调旅游产业发展中的利益分配，保证社会公平与社会稳定。

3 政府主导型旅游发展战略的消极作用

虽然政府主导型发展模式对我国旅游产业的发展作用巨大，但也给旅游产业带来消极影响。具体表现为以下几个方面：

第一，在某种程度上，压抑了旅游市场的发育，阻碍了旅游经济的发展。“政府主导”沿用了计划经济下高度集权的指挥模式，其关涉面广，行政管卡多，地域限制严，这导致长官意志盛行。并且，由于决策失误造成很多华而不实的 “面子工程”、“赔钱工程”。

第二，政府的不恰当干预造成旅游市场的不正当竞争。政府有时因过分强调发展的任务，会形成一些差别性的政策，这会导致旅游产业各构成部分之间的不公平竞争，在一定程度上加剧了中国旅游市场某些领域的混乱现象。

第三，政府直接参与微观层面的生产经营活动，容易产生一些普遍的负效应。如导致政企难分，产权不明，现代企业制度改革推进缓等。并且，行政干预过多，旅游企业缺乏独立自主的经营权，缺乏内外竞争向上的蓬勃生气。

第四，旅游产业发展与环境保护、社会公平之间的不平衡。由于旅游企业的发展对经济的拉动作用明显，因此，对政府有关部门来说，促进企业发展的冲动比约束企业保护环境和保障消费者权益的动力要强。因此，政府的干预未必就能有效地保障消费者利益，防止资源过度利用。

4 实施政府主导型旅游发展战略的发展趋势

政府主导型旅游发展战略的发展趋势共有三种：长期坚持这种“政府主导型”；逐步消退；阶段性实施。由于“政府主导型”取得的显著成就和与此同时的各种弊端。所以，要正确处理这个战略就显得尤为重要。笔者认为，在不同的发展阶段，应按照实际情况采取不同的模式。在发展的初级阶段，由于旅游业发展的固有特点，应当采取政府主导型的发展模式；在发展的中期阶段，由于旅游市场经济有了相应的发展，应采取政府干预型的发展模式；在发展的成熟阶段，市场机制的作用已经大大发挥出来，则应当采取市场主导型的发展模式。

政府主导型发展模式是以旅游业发展调节机制为出发点对旅游经济发展模式做出的选择。任何一种经济发展模式都具有阶段性。随着条件的成熟，经济发展模式也需有所调整。实际上，政府与市场作为配置资源的两种方式是博弈关系。政府主导型战略本质上是市场经济条件下的政府行为。随着我国政府职能的转变，我国社会主义市场经济的不断完善，政府与市场的关系也必将随之改变。

根据中国旅游业目前状况和发展趋势判断，21世纪的前15年到前20年，我国应仍继续完善与巩固政府主导型战略。虽然政府干预与市场规律之间存在内在矛盾，单方面提倡政府主导型旅游发展战略不利于发挥市场经济规律的作用，但纯粹的市场经济同样有其弊端。因此，在旅游业的发展中，要科学确定政府和市场之间的关系。

参考文献

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作者简介

丁伯超（1983-），男，天津武清，工程硕士，主要研究方向为项目管理。

韩慧玲（1982-），女，江苏如东，工程硕士，主要研究方向为物流管理。