从控流出角度谈对外承包工程外汇管理制度缺陷及监管策略调整——以江西省为例

■ 李祝玲，姜丽莎，陈 静，吴松格

一、现状描述

为进一步做好对外承包工程企业外汇管理工作，近期，我们对江西省9家主要对外承包工程企业外汇管理相关情况进行了调研。这9家企业是：中国江西国际经济技术合作公司、中鼎国际工程有限责任公司、江西省水利水电有限公司、江西中煤建设集团有限公司、南昌对外工程总公司、江西地质集团公司、江西江联国际工程有限公司、江西久盛国际电力工程有限公司、中国瑞林工程技术有限公司。该9家企业2014年境外建设项下外汇收支总额1.44亿美元，占同期江西省境外建设项下外汇收支的91.53%。

调研内容包括企业境内外外汇账户 （包括离岸账户）开立及余额情况、外汇收支或外汇使用情况、企业利用境内外外汇资金开展保值增值业务或购买理财产品情况、对外承包工程项目及国别情况、境外设立法人机构或分公司（非法人）和办事处（项目组）情况、对外承包工程过程中外派劳务人员情况、开展对外承包工程业务过程中出现或可能出现的情况、企业执行外汇管理政策法规情况、企业对外汇管理政策支持或需求情况等。据调查问卷及实地调研，上述9家对外承包工程企业截至2015年3月底，分别在亚洲、非洲及南美洲等24个国家和地区承接了对外承包工程项目107个，国家和地区包括阿尔及利亚、埃塞俄比亚、坦桑尼亚、印度尼西亚、越南、肯尼亚、蒙古、赞比亚、加纳、博茨瓦纳、卢旺达、纳米比亚、泰国、印度、菲律宾、委内瑞拉、巴布亚新几内亚、刚果（金）、纳米比亚、马拉维、南苏丹、莫桑比克、乌干达、津巴布韦。总计外派劳务人员15700余人次。企业在国（境）外设立法人机构或分公司（非法人）、办事处（项目组）及开立外汇账户情况如下（分别见表1、表2）。

表1 江西省9家对外承包工程企业境外设立法人机构、分公司（非法人）及办事处（项目组）情况统计表（截至2015年3月底）单位：个

表2 江西省9家对外承包工程企业经批准开立的外汇账户情况统计表（截至2015年3月底）单位：万元（美元、欧元、日元）

另据调查，上述企业经批准开立的境外账户存在账户销户及到期未履行展期手续情况、开立不可自由兑换货币（即当地货币）账户情况、以个人名义开立可自由兑换货币账户情况及境外设立的法人机构在境内银行离岸部开立离岸账户（大部分已销户或未发生外汇收支行为）情况及个别企业未经批准擅自开立境外账户情况等涉嫌违规行为。其外汇收支均基于行业特点发生，总体情况正常。

二、制度缺陷

一是资本项下与经常项下政策衔接不易。对外承包工程外汇管理，因其行业特征、国际收支统计申报相关规定及企业自身经营管理特点决定，其业务过程中必然会涉及到资本项目外汇管理和经常项目外汇管理，或因其境外承建项目的周期（或时间长度）决定其是否按照资本或经常项下交易进行申报；或因其境内对外承包工程企业在境外设立境外法人分公司或分（子）公司，但与境外发包方签订承包合同的主体区别，或因经常项目下成立项目组或办事处等，须按照经常或资本项下交易进行申报；或经营过程中涉及第三国采购设备物资或撤回投资等等。上述种种，均给对外承包工程项下外汇管理带来较大难度和严峻挑战，就内部而言，则一定会出现或产生多头管理，导致职责不清、数据不全或监管失灵乃至无人管理的局面。造成这一被动局面的一个最主要原因则是因为没有统一完整的对外承包工程外汇管理法规，其相关规定散见于不同制度及文件中，且部分法条描述较为含糊所致。

二是货物及服务贸易项下外汇收支混淆。如前所述，因为资本和经常项下业务混淆，导致管理缺失甚至无人管理。退一步看，即使同为经常项目下外汇收支，又因其涉及到货物贸易和服务贸易，其混为一谈的外汇收支也成为长期以来困扰我们的老大难问题。目前的管理现状是，货物贸易下远有出口收汇核销制度，近有货物贸易项下总量核查制度。但服务贸易项下，无论远近，均未对对外承包工程项下外汇收结汇做出硬性或刚性规定。而一旦对外承包工程企业有带动国内设备或原材料出口但出现延收或不能及时足额收汇的情况，往往绕开服务贸易项下外汇管理政策规定，以工程款或其他服务贸易项下款项冲抵货物贸易项下款项进行核销或进行匹配，导致管理政策失效或无效。如其经营模式存在多元性，其利用国际收支统计申报项下的相关规定钻空子的概率可能上升且存在多种可能性。

三是境外开户与存放境外规定存在缝隙。目前的对外承包工程企业境外开立外汇账户的规定仍然是上世纪（1997年）制定并颁布实施的，即国家外汇管理局 《关于下发＜境内机构对外担保管理办法实施细则＞和＜境外外汇账户管理规定＞的通知》（[97]汇政发字第10号，1997年12月11日发布，1998年1月1日施行。以下简称“境外账户规定”。前一法规失效）。而服务贸易收入存放境外相关规定出自 《服务贸易外汇管理指引》、《服务贸易外汇管理指引实施细则》（汇发[2013]30号，2013年7月18日发布，2013年9月1日施行，以下统称“服务贸易指引”）。该两项政策制度的并存导致某种程度上的宽严不一或前后不一，即不协调、有缝隙。具体说，即便是假如企业按照“境外账户规定”的规定，因该规定并未明确对外承包工程企业需要一项目一账户（如是操作也几乎不可能），对其账户最高限额（即余额）核定存在相当大的随意性和不可控性，对其时间的要求也模棱两可（明确为项目结束，但一旦项目混淆，则账户可能无休止存在），相对十五年后出台的“服务贸易指引”中的收入存放境外规定，企业如果想要将外汇存放境外，显然要容易许多。即使其宽严程度一致，作为一项法律，其存在本身仍显得不够严肃严谨。

四是国际收支统计间接申报有不小障碍。目前，对外承包工程项下国际收支统计申报是按照国家外汇管理局 《关于印发＜涉外收支交易分类与代码（2014 版）＞的通知》（汇发〔2014〕21 号，2014 年 4 月16日发布，2014年5月1日施行)执行或履行其申报义务。问题是，其日常申报过程中能否严格执行该文件规定，让人很不放心。第一，其外汇收支（主要指收入）如若要冲抵货物贸易项下外汇进行匹配，其申报一定出现问题或差错；第二，如其项目中牵涉到以设备投资等内容，如何确保其申报准确又能保证其货物贸易项下货物流与资金流不出现混乱？第三，如企业在境外仅有单个或少量项目，其申报严格按照工程项目相关规定进行申报尚有可能，如其有多个甚至十数个甚至数十个项目时，其申报的资金来源恐怕自己都难以辨别，如何准确申报？第四，如企业因其境外项目工程数量原因同样开立多个外汇账户，甚至在项目国以外开立可自由兑换货币账户，对其内部管理的要求一定更高，同时要求其保证国际收支统计申报质量谈何容易。

五是境内分包方收取外汇制度含混不清。关于对外承包工程分包企业收取外汇，国家外汇管理局综合司《关于调整部分服务贸易项下售付汇政策有关问题的通知》（汇综发[2006]73号，2006年8月24日发布，2006年9月1日施行。已失效）曾明确规定，对外承包工程项下境内外汇划转，按以下规定办理：一、对外承包工程项下总包方和分包方均为境内机构的，总包方向分包方支付工程款项时，可持总包方 《中华人民共和国对外经济合作经营资格证书》、对外承包工程合同（协议）、分包合同（协议）直接到外汇指定银行办理境内外汇划转手续。二、分包方划转所得外汇资金仅限于对外支付，不得结汇。分包方如需使用该工程款用于境内采购等境内开销，应由境内总包方将工程款结汇后以人民币形式支付给境内分包方，双方不得进行境内外汇划转。该项政策废止后，唯一执行的就是“服务贸易指引”中的《实施细则》，其第九条规定，办理服务贸易境内外汇划转业务，由划付方金融机构按以下规定审查并留存交易单证：对外承包工程项下总承包方向分包方划转工程款：分包合同和发票(支付通知)；对外承包工程联合体已指定涉外收付款主体的，收付款主体与联合体其他成员之间划转工程款：相关合同和发票（支付通知）。从法条字面上看，第一，未再强调总包与分包方均为境内机构；第二，不再对分包方是否有对外支付的需要进行约束或者限制。但关键是依然未对分包方是否可以境外开户或境外直接收汇未予明确。如此，将有可能导致分包方境外直接收汇的现实甚至直接在境外开户收取外汇。

六是部分处罚条款过于刚性致难以取舍。根据“境外账户规定”，其中第十六条的描述为：“境内机构有下列行为之一的，由外汇局责令改正，撤销境外外汇账户，通报批评，并处以5万元人民币以上30万元人民币以下的罚款”。该法条与2008年8月颁布实施的经修订的《中华人民共和国外汇管理条例》（以下简称《条例》）的描述有细微区别，其第四十八条的描述为：“有下列情形之一的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，对机构可处以30万元以下的罚款，对个人可处以5万元以下的罚款”。撇开罚款金额等不同之处，我们关注的是“境外账户规定”与《条例》中两次处罚条款的描述均为合并处罚，而无单独处罚。我们认为，第一，如合并处罚，对违法轻微的企业显得合法不合情。第二，一并处罚存在操作障碍，即所谓“责令改正”的操作程序如何？因其并不属于行政处罚。第三，按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，“警告”与“罚款”属两种不同类型的处罚，其是否可以并处？

三、监管策略调整

一是审慎采用服务贸易收入存放境外措施。鉴于当前的外汇收支形势及背景，可采取更为审慎的态度执行并处理好对外承包工程企业服务贸易收入存放境外及境外开立外汇账户的相关规定，亦即是采取趋严的监管策略，以适度提高企业执行法规的机会成本，在充分保障和维护企业基本权益不受侵害的前提下，做好政策法规执行过程中的解释说明工作，也借此保证外汇管理法律法规的严肃性。

二是明确境内总包及分包方境外开户政策。充分考虑既往及现状，可明确对外承包工程项下境内分包企业不允许在境外开立外汇账户，更不允许该类型企业从总包企业方（仅指境内机构）直接在境外收取外汇或存放境外，亦不考虑该类型企业以不同方式将服务贸易项下外汇存放境外。对已开立境外账户的分包方企业账户允许其过渡至项目结束后即予以关户。

三是督促到期后的境外账户外汇资金调回。在明确相关总体监管策略后，应根据现行相关规定，督促无论是总包方或分包方的对外承包工程企业及时将境外存在的外汇资金调回境内。境外账户则该保留的允许其继续保留，该撤销关户的立即予以关户处理，并对后续开户亦一并采取趋严的管理措施，包括开户个数、开户期限及账户最高限额（宜低不宜高）等。

四是加强对外承包工程项下外汇整体监管。所谓整体监管也可理解为一体化监管，但有别于目前的所谓主体监管。一体化监管是在对企业进行监管时，一并考虑其外汇收支是属于经常项目还是资本项目，是属于货物贸易还是属于服务贸易，在通过银行进行国际收支间接申报时即应该予以严格区分，防止串报、误报、漏报及假报，防止申报数据失真，以确保监管质量和效率。

五是加大对违规违法行为的检查处罚力度。在加强日常监管监测的同时，应加大检查处罚力度，对涉嫌违反国家外汇管理规定的对外承包工程企业，应及时移交外汇检查部门进行查处。当然在此过程中，可充分考虑现有外汇管理法律制度缺陷等因素，对因对法律理解不到位、非明知故犯的企业可采取批评教育的形式督促其改正错误，合法合规经营。

六是简化相关行政许可操作便利企业经营。目前的对外承包工程企业开立境外外汇账户一般情况下还是采取红头文件批复的方式（企业亦是红头文件申请），但其账户到期后展期、责令其余额调回境内等后续操作并无明确操作规范，如果按照开户审批操作显然过于繁琐且不甚合理。就此，理应进一步简化相关审批审核程序，以便利企业操作及外汇管理部门审批。建议将包括开户在内的所有审批业务一并纳入账户系统进行操作，同时明确内部控制相关制度。另外，对企业（包括非居民和居民身份企业）开立离岸账户、利用境内外外汇资金进行理财操作及服务贸易项下融资等正当合理需求应予以适度支持，但在法规设计或制度安排上应进一步予以规范和明确。

四、可能实现的目标

在进行上述监管策略调整的同时，我们亦不应忘记并进一步明确，我国对外开放的大政方针是一如既往和长期坚持的，应该将此信号通过不同方式传递给世界，并昭示境内相关各方，包括地方政府、政府相关主管部门及对外承包工程企业。在现阶段对监管策略进行微调，也是外汇管理部门严格依法行政并结合当前“控流出”背景作出的阶段性、过渡性设计及安排，是有利于促进我国国际收支平衡并最终促进国民经济健康稳健发展的良性举措。相信只要我们对监管策略调整的解释和宣传到位，一定会取得各级政府、政府主管部门及企业的理解与支持。