政府如何制定战略性新兴产业政策——以物联网产业为例

史 俊，田志龙，谢 青

(华中科技大学管理学院，湖北 武汉 430074)

政府如何制定战略性新兴产业政策
——以物联网产业为例

史 俊，田志龙，谢 青

(华中科技大学管理学院，湖北 武汉 430074)

本文以物联网产业三个政策制定过程为研究对象，采用纵贯研究、访谈以及内容分析相结合的定性研究方法，讨论了政府是如何进行战略性新兴产业的政策制定。研究结果显示:政策决策者将战略性新兴产业政策制定过程分割为多个子决策过程，并且在每个子决策中，通过互动形成并实施众多微观决策，同时这些互动发挥了信息获取、行动协调、行动承诺和政策承诺四种功能。

政策制定过程；互动；战略性新兴产业；物联网产业

1 引言

由于战略性新兴产业具有准公共性，外部性以及高风险性，在其发展和演进过程中不可避免地存在 “市场失灵”，因此需要政府对战略性新兴产业进行政策选择实现合理的调节、规范和制约[1]。根据已有的研究，政府进行政策制定需要对技术路线及商业应用的可行性有一定的了解，同时，产业中的行动者具有行动的能力和意愿[2]。然而，能够实现这两个前提条件的决策信息通常掌握在产业行动者手中，同时产业行动者还拥有着是否参与的权力，因此，政府一方面需要掌握分散在产业行动者手中的决策信息，另一方面需要激发产业行动者启动技术研发及市场应用的探索。

2 文献回顾

2.1 中国战略性新兴产业政策制定的特点

首先，政府制定战略性新兴产业政策的难度更大。2010年，国务院出台了 《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，在决定中，中央政府对战略性新兴产业给出了明确的定义，并提出了七大战略性新兴产业。实际上，在改革开放过程中，我国政府也多次提及类似于战略性新兴产业的概念，例如 “高新技术产业”，而这些产业通常是产业生命周期落后于西方发达国家的产业，例如20世纪80年代的汽车产业。传统产业与高新技术产业不同的是，这些战略性新兴产业对于美国等西方发达国家来说也同样是处于早期发展阶段的行业，并被列入到其本国的新兴产业发展目录中，因此，我国政府无法从西方国家的经验中进行学习或比较，缺乏从完善并成熟运作的产业结构与政策体系中学习产业政策制定的规律与关键要素的机会。

其次，在我国，战略性新兴产业政策与产业发展阶段紧密联系。战略性新兴产业的发展通常会经历如下三个阶段:技术研发、产业化基础建设和市场化推广。在技术研发阶段，中央政府出台科技政策支持大企业和科研机构开展技术研发，并对技术路线进行辨别和确认[3]；在产业化基础建设阶段，中央政府出台比较宽泛的产业政策，采用试点的方式，利用 “晋升锦标赛”的激励[4]，给试点的地方政府一定的自由裁量权，将地方政府推到产业发展主导者的角色；在市场化推广阶段，政府出台刺激类产业政策，从公共领域和私人领域启动市场[5]。这三个阶段并不是无缝连接，往往在上一个阶段并未结束的时候，下一个阶段已经开始。

最后，战略性新兴产业政策决策信息的提供者和产业行动者不仅仅是企业，还包括大学以及政府所支持的科研机构 (如中科院)。由于战略性新兴产业中的创新是科学发现和科学技术的重大突破直接推动的产业创新，并涉及产学研各个环节中的主体。再加上我国企业创新研发能力缺乏，大学及政府支持的科研机构的创新地位无法忽视[6]。

2.2 政策制定过程

已有的关于政策制定过程的研究主要是从公共管理与管理学视角分别讨论的。在公共管理领域，学者们关注的是公共政策的制定过程，例如，自上而下研究视角将政策制定过程分为辨别问题、收集信息、初步方案、决策和实施[7]等步骤，或者把政策制定视为一种治理模型，强调不同组织之间，尤其是对制定某种政策感兴趣的参与者与拥有政策规划、决策与执行等资源者之间的互动与交换[8]，又或者从政策网络视角将政策制定视为网络中诸多利益相关者之间复杂互动的结果[9]。而管理学领域的学者则是站在企业角度通过研究“政府与企业关系”来间接研究政府政策制定过程，其主要目的是为了指导企业在政府做出决策之前通过实施有效的企业政治策略来影响政府决策[10]。虽然研究视角不同，但两个领域的研究都指出政策的出台是利益相关者共同参与和良性互动的结果，但对于互动是如何促进政策的出台则缺乏深入探讨。

2.3 不确定性管理

关于组织所面临的不确定性主要是来源于信息缺乏与资源依赖两个方面[11－12]。对于政府来说，这两类不确定性也是影响其制定政策所需要具备的两个前提条件的根本原因。当决策信息掌握在行业行动者手中，政府就对这些信息缺乏认识和了解，从而产生了不确定性[13]；当政府需要行业行动者具有行动的能力与意愿以保证出台的政策能够发挥作用从而推动产业发展，也就是说政府试图利用行业行动者这些外部资源，不确定性就产生了[14]。

已有的研究关于管理因信息缺乏的不确定性有如下思路:从定量的角度构建模型对不确定性管理[15]，强调掌握更多的决策信息[13]，或者通过一系列行动，例如学习、合作等来降低不确定性[11]。对于因资源依赖产生的不确定性，目前从企业角度的研究较多，提出“积极影响”“避免参与”“适者生存”等策略。而缺乏从政府角度的研究，因为学者们认为政府对于企业的依赖很小[14]。实际上，在战略性新兴产业的政策制定过程中，企业和科研机构比政府掌握着更多的决策信息，同时也拥有是否行动的权力，政府对行业行动者存在着明显的依赖[16]，而这并未得到足够重视。

3 数据收集与分析

物联网作为第三次信息产业浪潮，因其广阔的应用前景受到了各国政府的重视。从公布的数据可以判断我国物联网产业应用已经进入实质性推进阶段，市场规模在2012年达到了3650亿元，同比增长38.6%(《中国物联网RFID2012年度发展报告》)。在我国物联网产业发展过程中，传感器网络技术进入国家中长期发展规划、无锡 “感知中国”信息中心建设以及物联网产业发展规划的出台是三大里程碑事件，相对应的三个政策制定过程为技术确认、基地建设、产业规划。

表1 互动方式与互动内容

(1)数据来源。本文的数据来自于访谈与文本，用于纵贯研究与内容分析。①访谈:采用深度访谈以及半结构化访谈两种方式，深入了解物联网产业发展三大政策制定过程。访谈对象共16人，访谈记录多达54页。其中无锡市参与 “感知中国”信息中心建设的政府官员5人，中科院上海微系统所研究员3人，大学及其他科研机构专家3人，企业负责人5人。②文本:搜集自1999年8月到2011年11月间与上述三个政策制定过程相关的互动的新闻事件共435条。主要来自国务院、工信部、发改委等中央政府网站，无锡、上海、深圳、杭州以及北京等地方政府网站，中科院、中科院上海微系统所等科研机构网站以及企业网站。这些网站建设健全，具有权威性与代表性。

(2)结构化分析。基于本文的研究问题，所要考察的变量为互动方式与互动内容，本文对其进行了结构化分析。首先，通过对新闻事件进行初步统计，得到五种互动方式，即游说、考察、视察、会议与合作；其次，由不同的研究者分别对每条新闻中的互动内容进行归纳分类；最后，根据互动内容的提供者和接收者来源，即主导者与参与者，以及五种互动方式进行汇总。

4 案例分析

(1)技术确认政策制定过程。这一决策过程的最初决策事项是 “无线传感技术如何发展?”，它因新一代技术受到中央高层关注而启动。根据对这一决策过程中新闻事件的内容分析，本文发现该过程包括四个子决策过程，并且政府在这些子决策过程中通过互动做出了相关的微观决策，回答了相应的子决策问题 (见图1)。

图1 技术确认政策制定过程

(2)产业基地政策制定过程。这一决策过程最初的决策事项是 “传感网络技术研究及产业化能力如何建立?”根据对这一决策过程新闻事件的内容分析，本文总结了该过程中的四个子决策过程以及在其中的互动与微观决策 (见图2)。

图2 产业基地政策制定过程

(3)产业规划政策制定过程。这一决策过程最初的决策事项是 “物联网产业如何发展?”。根据对这一决策过程中新闻事件的内容分析，本文发现该过程同样包括四个子决策过程 (见图3)。

5 研究结论

第一，战略性新兴产业的政策制定过程包括了多个子决策过程，回答了相应的子决策问题。这是因为在战略性新兴产业发展过程中，政府需要在没有前人经验的条件下独立、谨慎地进行政策制定，这种渐进式的特点存在于每一个政策制定中。第二，环环相扣的子决策过程中，中央政府与地方政府做出了众多的微观决策。这些微观决策产生于互动中，并在互动中实施。虽然不是正式的法律法规，但是这种承诺所产生的效力成为激发行动者的工具。这些微观决策根据其目标可以分为需求面、供给面以及环境面。其中需求面的微观决策包括:表示对某种技术或市场有兴趣，或者与产业行动者签署合作协议。政府通过直接拉动需求来影响产业发展的方式。供给面的微观决策包括:承诺提供各种支持，包括技术、人力资源以及财务方面，给予建议和指示以及现场部署等。环境面微观决策实际上是用来建立有利于IOT发展的环境。第三，从微观决策发生的时间来看，在基地建设与产业规划两个决策过程中，地方政府首先实施了微观决策，激发当地企业与科研机构的行动。随后，中央政府从基础较好的地方政府中选择试点，实施微观决策以支持产业能力建设和产业规划。

图3 产业规划政策制定过程

在战略性新兴产业政策制定过程中，作为决策前提的大量信息[18]来自于各个企业与科研机构、地方政府在其主导或参与的互动。政府拥有了这些决策所必需的信息，形成了独特见解，在需要做出微观决策时能够充分利用信息并进行全面的分析。行业行动者正是因为提供了，同时又不断获得了其他组织所提供的信息，探讨各自的优劣势，作出了行动承诺。

在战略性新兴产业政策制定过程中，政府通过行使职权或施加其他形式的影响，从程序和业务上协调控制所有组织成员的行动[17]。一方面，政府通过程序性协调是对每个组织成员的行动范围进行描述，实现了组织分工的协调，另一方面，通过业务性协调明确了组织成员的工作方向，实现了技术路线和市场应用的协调；在有限的时间内与企业、科研机构达成共识，为作出政策承诺增强了信心。企业、科研机构在这个过程中明确了各自的角色，洞悉了政府的行动偏好，增加了其作出行动承诺的可能。

在战略性新兴产业政策制定过程中，政府所实施的微观决策是一个政策承诺与行动承诺的组合。政府在有决策议题的情况下，通过互动首先确定了决策所需的各种信息，然后再确定向哪些组织分配任务，确定该组织所要实现的目标，形成备选方案并作出选择，完成了一次政策承诺。企业与科研机构作为接受任务和目标的组织成为备选方案，完成了一次行动承诺。

因此，我们认为政府在互动中获取了客观与主观信息，为形成微观决策做足了准备；通过微观决策的实施，一方面表明或暗示了自身偏好，协调了各方行动者的行动方向；另一方面，政府在得到企业的行动承诺后进行了政策承诺，直接刺激了行业中的行动者进行技术研发、市场开发以及产业准备，使潜在的技术有较明确应用前景和使产业具备了一定的基础。互动发挥了包括信息获取、行动协调、行动承诺以及政策承诺在内的四种功能，政府通过互动逐渐克服了信息缺乏以及资源依赖的两类不确定性，从而满足了政策制定所需的两大前提条件。

6 实践意义

首先，本文揭示了战略性新兴产业政策制定过程中的微观机制，认为政策制定是一个通过微观决策逐渐推进的过程。政府可以通过对企业(科研机构)实施微观决策肯定具体的研发和生产项目或承诺给予资源支持，从而直接影响行动者的行动时间、方向以及力度，降低政府决策时出现的焦虑，增加胜任感和控制感，获取在制定政策时的信心。在战略性新兴产业发展初期，政府直接干预促进了行业发展。这种微观决策的识别为政府何时以及如何进行有效干预提供了依据。

其次，本文基于互动内容所总结的四种互动功能为政府在政策制定中管理不确定性提供了建议，由于在以往的研究中，政府所面临的不确定性并没有得到足够的重视，从而缺乏相应的对策。政府需要利用各方发起的互动，一方面收集更多的决策信息降低缺乏信息带来的不确定性，另一方面在互动过程中作出微观政策决策，需要通过协调多方行动改进关系，作出政策承诺增加企业、科研机构的权威性和影响力，从而更好地就目标达成一致，建立双方互信，同时激发企业作出下一步的行动承诺。最终，政府可以满足政策制定的两个前提条件。

最后，作为战略性新兴产业发展中的行动者，企业、科研机构能够在政府做微观决策时积极参与，一方面洞察政府在技术路线、市场应用以及组织分工方面的偏好；另一方面以行动承诺来换取政府的政策承诺，从而获取在制定公司决策的信心。

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(责任编辑 刘传忠)

How Does Government M ake Policies for Strategic Emerging Industry?

Shi Jun，Tian Zhilong，Xie Qing
(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

Through using qualitative research methods combined by longitudinal study，content analysis and interviews on the three macro government policymaking processes in internet of things(IOT)industry in China，how governments tomake strategic emerging industry policies was discussed.We have the following results:the governments divide the policy-making processes into several subprocesses，within which，somemicro-level decisions are formed and implemented during the interactions；and these interactions play the roles from four aspects，including information acquisition，action coordination，action commitment and policy commitment

Policy-making process；Interactions；Strategic emerging industry；IOT industry

F202

A

国家自然科学基金项目 “战略性新兴产业政策制定过程中的政企互动机制研究”(71172089)。

2014－06－09

史俊 (1982－)，女，安徽淮南人，华中科技大学管理学院博士研究生；研究方向:市场与战略管理。