从案例探讨外商投资企业外汇资本金意愿结汇改革

黄丹

摘 要：1996年我国接受IMF第八条款实现经常项目可兑换后，资本项目可兑换进程成为社会关注的焦点。外商投资企业外汇资本金作为资本项目的主要构成，一直是外汇局监管的重点。现行外商投资企业外汇资本金外汇管理，实施的仍是相对较为严格的支付结汇制度。支付结汇制度对抑制非法资本流动发挥了重要的作用，但从长期看，其管理效果较为有限，也一定程度上束缚了企业真实自用的结汇需求。本文针对资本金结汇的制度沿革和现实情况，结合典型案例，尝试提出实施外商投资企业资本金意愿结汇的构想。

关键词：外汇资本金；意愿结汇；改革；案例

一、我国外商投资企业资本金结汇管理现状

（一）资本金结汇管理政策的演变

自2001年以来，外商投资企业资本金结汇经历了从外汇局逐笔审批到银行直接审核办理的变革。虽然监管方式从直接变为间接，但从严管控的原则始终未变。随着外商直接投资形势的发展变化和流入压力的加大，资本金结汇监管更是呈现趋紧从严的态势。资本金结汇管理的主要目的是监管结汇人民币资金的用途，要求只能用于投资项目的正常生产经营开支，而实践中最为有效的手段就是支付结汇制。

最早提出支付结汇制的是《国家外汇管理局综合司关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》（汇综发[2008]142号），并沿用至今。142号文提出，资本金结汇时企业应当提交支付命令函、结汇人民币资金用途证明文件，前一笔资本金结汇人民币资金的支付凭证、发票等复印件，若该笔结汇为一次性或分次结汇中的最后一笔，应当于结汇后的5个工作日内提交前述材料。另外，142号文还提出结汇人民币资金的对外支付划转应在当日或2个工作日内完成。142号文意在通过支付结汇制度，监管境外资金在中国境内的直接投资的产业流向，严格管控外资进入房地产、证券及股权收购市场。在随后的3至4年时间内，142号文成为资本金结汇业务办理中最核心的法规依据。

2011年前后，虚假外资问题引发的跨境资金异常流入引起重视，国家外汇管理局出台了更为严格的《国家外汇管理局综合司关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的补充通知》（汇综发[2011]88号），要求企业提交前一笔资金本结汇对外支付的发票原件及发票真伪查询结果，同时对银行的真实性审核提出了明确的要求，并要求银行在发票原件上加盖银行业务章并批注资本金结汇金额和日期。需要重点关注的是，88号文对不完全符合资本金结汇管理规定但确有真实结汇需求的特殊结汇事项预留了政策空间，可备案后办理结汇。《国家外汇管理局关于进一步明确和规范部分资本项目外汇业务管理有关问题的通知》 （汇发[2011]45号）对外汇资本金结汇所得人民币资金用于境内股权投资、企业间借贷，支付土地出让金、保证金进行了严格限定。

2013年5月13日，国家外汇管理局资本项目信息系统正式上线运行。《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》及《境内直接投资业务操作指引》也于2013年5月10日颁布，将142、88和45号文中对资本金结汇的规定进行了整合，解决了法规零散的问题。

（二）支付结汇政策评价

1、时点和用途的双控制。支付结汇制本质上就是将对外支付作为资本金结汇的前提条件，主要实现两方面的控制，一是时点控制，即结汇人民币资金必须在结汇当日或两日内对外支付，反过来说，如果不对外支付资本金就不能结汇。二是用途控制，结汇人民币资金必须在经营范围内使用。依据《外商投资企业项目核准和备案管理办法》，外商投资企业投资项目及投资方情况必须经国家发展改革委核准或备案，符合《外商投资产业指导目录》等相关要求。审核的资料中，支付凭证是时点控制的要件，发票是用途控制的要件。而支付命令函和用途证明文件的真实性和可信度并不高，均可以实现直接投资企业单方出具，支付命令函也仅仅起一个书面承诺的作用，从实际情况看，部分企业出具支付命令函不严肃不谨慎。

2、资本金结汇冲动难以充分抑制。基于对发票、支付凭证、合同等材料的严格审核，支付结汇制给外商投资企业带来了较强的震慑力，提高了违法违规的成本。但近年来，资本金结汇成为外汇违规案件的多发领域，呈现涉案金额高、违规行为屡禁不止、构建关联交易和虚假交易等特征。究其原因，市场、汇率、利率甚至地方政府等诸多因素对资本金结汇都起到了多重推动作用，而仅通过外汇监管肯定难以达到“十两拨千斤”、“标本兼治”的效果。因此，只要利益不被阻断，资本金结汇违规行为就不会消失，监管与被监管之间的博弈始终存在。

二、从案例看当前支付结汇制存在的争议性问题

（一）典型案例

案例一：Y公司A项目资本金挪用至B项目。Y公司是经批准成立的一家外商投资企业，为解决某项目建设所需资金，经相关部门核准，企业增加注册资本5.2亿人民币，由其境外股东以外汇全额投入。2011年，Y公司将该笔投资资本金7913.5万美元全额结汇，支付苏州某建设公司，用途为项目及设备款。随后，Y公司撤销与苏州某建设公司的交易，将资金全部调回企业，并将退回的结汇资金绝大部分陆续投入Y公司其他项目建设中。Y公司以董事会决议形式撤销合同，非原路退回结汇资金，擅自改变结汇资金用途，将甲项目资金挪作乙项目或集团公司流动资金使用，规避政策监管的用意明显。同时，通过大量实地调查发现，Y公司在资本金结汇过程中，因市场变化做出撤销成套设备采购，将资金调回企业，有其正当、合理的一面，并将绝大部分资金投入后续生产、建设，用于企业合法经营范围内开支，结汇资金使用用途并没有发生实质性改变，这一部分资金用途是否违规，有待探讨。

案例二：J公司资本金结汇严重损失。J公司为中外合资企业，外资占比49%，经营范围为民用航空器起降服务、应用救援保障、候机楼运营等。由于J公司项目建设和运营周期较长，资本金结汇时间比资本金到账晚了近一年，期间欧元汇率的大幅贬值，人民币相对欧元大幅升值近1元，导致企业汇率损失严重，账面损失超过3600万元。J公司严格按照政策规定结汇，地方政府和当地外汇管理部门虽然极力为企业争取政策，但在政策面前无功而返。J公司认为自身合理地管理汇率风险的需求未被满足，自主决策的权利受到一定程度的剥夺。

（二）案例反映出的争议性问题

1、支付结汇制严格的“一一对应”是否合理？支付结汇制要求资本金结汇必须执行严格的“一一对应”，也就是类似案例一的情况，尽管A、B项目都在YB公司的正常的经营范围内，但以A项目立项获批而增资的资本金结汇后不能用于B项目。这种严格对应关系的要求保证了监管的可控性，也降低了监管的难度。但是，支付结汇制没有充分考虑到企业对本外币资金交叉配置的需求，在一定程度上束缚了企业真实自用的结汇需求，尤其对于资金量较大的外资企业，政策的刚性约束更为突出，可能导致企业资金成本加大，合理的财务诉求与政策要求出现冲突等问题，Y、J公司就是典型的案例。上述Y、J公司从事的行业前期投资较大、负债高，而回收慢，市场竞争及变化大这是不争的事实，企业统筹资金的使用无可非议。在人民币汇率单边升值的大背景下，企业自然对于汇率风险危机感更加强烈，及时结汇、规避因汇率带来的资金风险成为最大需要，意愿结汇强烈。本文认为，对于Y集团公司的行为，在现行文件规定中并未明确禁止，按照“法无禁止即可为”的管理理念，企业具有真实交易背景的结汇需求就应当满足。在深化外汇管理改革，促进贸易投资便利化的大局下，要相信市场竞争充分、企业自我调节以及基层外汇监管的能力，只要投资项目资金限定在允许的经营范围和领域，支付结汇制可让位于市场的力量。

2、放开支付结汇制会不会引发流入风险？本文认为，如今的经济金融环境和形势与2011、2012年存在较大的区别。第一，人民币汇率接近均衡，且单边升值被打破，双向波动催熟改革时机。2014年初，人民币对美元汇率结束持续升值态势，震荡贬值。3月15日，人民银行宣布扩大银行间即期外汇市场人民币兑美元汇率波幅。央行向市场释放人民币双向波动的信号，强调人民币汇率双向波动将成为常态，且波幅会有所加大。人民币汇率波幅适当扩大，使得境外资金的套利成本更高，高成本自然会抑制资金大规模的流入。第二，先试先行效果良好，主体分类正初步推进。一方面，前期天津等地对外商投资企业资本金结汇进行了部分改革试点，从试点的情况看，试点企业数量和意愿结汇资金规模基本稳定，并未引起企业盲目结汇而造成资本金结汇规模激增，一定程度上验证了资本金意愿结汇的可行性。另一方面，根据2014年《跨国公司外汇资金集中运营管理规定（试行）》，跨国公司的资本金按照意愿结汇方式办理，审核真实性后对外支付。资本金意愿结售汇改革步伐从地区试点拓展至主体试点，推进的步伐加快。第三，监管的应急机制日趋成熟。从2011、2013年等控制外汇资金大规模流入行动的成效看，外汇监管反应及时、敏感性增强。同时，前面几次启动应急预案积累的应急管理政策组合和实战经验，可提供参考和借鉴。因此，本文认为缓步放松资本金支付结汇制，放开时点控制并不会引发外汇资金大量涌入的风险。

3、违法所得难以定量裁定。资本金结汇违规行为的处罚依据适用《中华人民共和国外汇管理条例》第四十四条“违反规定，擅自改变外汇或者结汇资金用途的，由外汇管理机关责令改正，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款”。本文认为“没收违法所得”和“处违法金额30%以下的罚款”两者是并列关系，应该同时进行处罚。但从实践看，一般情况下，资本金结汇人民币资金使用的违法所得难以得出一个准确的金额，因此行政处罚多以罚款为主，并未没收违法所得。因此，在一些主观恶意违规的案件中，当事人事先对比违规收益和罚款金额，无视法律的存在。

三、资本金意愿结汇初步设计

行政手段控制资本流动的效果有限，往往只能起到中短期的作用。在执行过程中，会出现各种规避政策的方法。最根本的办法还是使市场在资源配置中起决定性作用。意愿结汇的本质在于将主动权交还给企业自身，政策干预可通过汇率、利率等宏观调控政策进行。毋庸置疑，意愿结汇是改革的方向。现阶段的关注点在于如何设计意愿结汇机制，以避免过快放松监管而引发资金的过快流入以及投资的泡沫。而在其中，主体管理、账户管理、以及真实性审核管理无疑成为关键。

（一）原则：时点意愿结汇

虽然资本金项目可兑换的终极目标是完全的可兑换，从渐进式改革的基本理念出发，资本金意愿结汇可先放开时点控制，保留用途控制。时点意愿结汇即企业在资本金结汇时不需提供资料，可根据自身的财务安排自行选择结汇时间。时点意愿结汇充分考虑了企业本外币资金摆布的需求，可以提高其外汇资本金使用效率。同时，仅仅放开结汇时点，也体现了坚持投资真实性和交易真实性是外汇监管的着力点和底线。即使实现了资本项目可兑换，资金的使用范围也不允许超出企业经营范围的规定。

（二）管理模式：准入制+专用账户

外汇局根据资本金规模和企业申请，并结合外方直接投资者等情况，对外商投资企业资本金实行比例意愿结汇管理。同时，根据银行上一年执行外汇管理规定情况考核结果给予银行办理资本金意愿结汇的资格。

外汇局根据外汇收支形势核定单笔一定金额（例如1000万美元）以上的资本金，企业可办理资本金意愿结汇。企业办理资本金意愿结汇需向外汇局进行书面申请，并承诺遵守国家外汇管理规定。

经外汇局批准，企业可在具备办理资本金意愿结汇资格的银行办理。企业资本金结汇人民币资金应当进入资本金结汇待划转人民币专用账户，其收入范围限于资本金结汇，支出范围包括对外支付或购汇，账户资金按活期存款计息，不得在银行办理转存定期或理财产品，不得变相对外支付。

资本金结汇待划转人民币专用账户对外支付时，需提供合同、发票等证明资金用途与其在审批部门批准、登记或备案的经营范围相一致。

上一年执行外汇管理规定情况考核结果评级为A的银行自动获取办理资本金意愿结汇的资格。银行需向外汇局报备资本金意愿结汇内控制度及操作规程，并在对外支付环节审核交易的真实性。

对于违规办理意愿结汇的企业和银行，外汇局可取消其意愿结汇资格，或降低其意愿结汇比例（即可意愿结汇金额占资本金到位金额的比例）。

（三）保障：事后监测分析

在事前便利、满足实体经济融资需求基础上，要加大事后监测分析的力度。一是加强与人民币支付结算部门的监管协作，加强对资本金结汇待划转人民币专用账户的数据共享与联合监管，实现以主体为单位的全方位把握和有效管理，确保投资的真实性。二是针对增长较快、交易对方可疑的主体及时开展专项检查，提升外汇监管威慑力。三是适当运用数量、价格手段调节国际收支和跨境资金流动，改革汇率、利率形成机制，并辅以托宾税等数量方法，以降低管理成本，提升管理效率。

按照加入WTO时间表，2015年中国内地资本市场将依据当年承诺向所有成员开放。资本项目开放的时间窗口迫近，积极探索并实施资本项目改革已破在眉睫。资本项目改革既要保持国家经济和金融安全，又要给市场主体最大的方便和自由，这是外汇管理面临的挑战。意愿结汇制度可作为改革的先导，投石问路、积累经验，有效实现促便利和防风险的结合。

参考文献

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The Discussion on the Reform of Discretional FX Sale of Foreign Exchange Capital of Enterprises with Foreign Investment Based on the Case Study

HUANG Dan

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：After China became one of Article Ⅷ members and realized the current account convertibility in 1996， the course of the capital account convertibility has became the focus of social attention. As the main composition of the capital account， the foreign exchange capital of FDI enterprises has always been the key of the supervision of SAFE. The administration to the foreign exchange capital is still on the implementation of more strict payment settlement system. The payment settlement system plays an important role in controlling the illegal capital flows. However， its management effect is limited in the long term， and in a certain extent， the payment settlement system hampers the real foreign exchange demand of enterprises. Based on the system evolution of the capital settlement of foreign exchange and the reality， combined with the typical case， the paper tries to put forward the ideas on implementing discretional FX sale.

Keywords： foreign exchange capital； discretional FX sale； reform； case

责任编辑、校对：张德进