中国公共安全防控脆性浅探

张宏伟,Meir Oren,彭心宇

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中国公共安全防控脆性浅探

张宏伟1,Meir Oren2,彭心宇1

中国目前在公共安全的防控方面存在脆性一面，主要表现在防控体系建设不完善、日常管理缺陷、国家投入不足，以及公众意识薄弱等方面。笔者结合一些实际的公共安全案例，对比国内外的公共安全防控现状，对我国防控脆性进行了探讨。

公共安全事件；脆性；国际经验

“公共安全事件”是发生损害不特定多人的生命、健康、重大公私财产及其他重大公私利益的安全事件。当今世界，公共安全事件频发且有增多趋势，全球每年因公共安全事件造成数百万人的伤亡、几千亿美元的经济损失，仅中国，每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发事件造成的人员伤亡超过百万，经济损失高达6500亿元，占全国GDP的6%[1]，给广大人民群众带来了严重的灾害和威胁，严重影响经济的发展和人类的幸福。

近年来，中国国内频发一些“公共安全事件”，如地震和踩踏事件等，逐渐引起人们的重视，同时也暴露出中国公共安全防控工作的脆性一面，体现在以下几个方面。

1 国家顶层设计存在缺陷

2013年11月12日中央国家安全委员会正式成立，但是其职能是负责情报、军队、外交、公安等的国家安全[2],国家公共安全不在此委员会职责范围。目前中国在公共安全体系建设方面，尚无“国家公共安全委员会”的设计。

国家公共安全委员会的设立，在主要发达国家已经被广泛采纳，该委员会成为国家公共安全防控科学、高效的管理机构。其职能主要是：制定相关法律法规，制定和评估各种公共安全事件的应急预案、演练，整合各级国家机关和第三方资源，计划、组织、领导、协调、改进所辖区域内公共安全问题全方位治理活动。美国在1979年建立了联邦紧急事态管理局(Federal Emergency Management Agency，FEMA),标志着美国具有专职机构、专职人员从事公共安全管理的新行业成立。FEMA在处置及管理美国公共安全事件中起到了重要作用，如在“9·11”事件的应急响应中,较强的民众公共安全意识、良好的组织管理体制、充足的应急资源、高效的指挥体系，以及种类齐全的专业救援队伍是本次公共安全事件得到高效处置的有利保证。以色列设立了国家顾问委员会，针对公共安全事件的种类，设置了很多分支，如：针对自然灾害的常规委员会，针对核、生物袭击等特种突发事件的委员会。由于以色列特殊的历史原因，其在公共安全的防治方面做得扎实有效，逐渐地演化为具有“军民共建特色”的顾问委员会，对各类公共安全事件及突发性事件的应对处置、应急演练及评估，已具备非常成熟的经验。

中国在公共安全防范领域的政府组织机构为国务院常务会议、国务院工作组、国务院相关突发公共事件应急指挥机构[3]。公共安全事件本身的复杂性和广泛影响性，昭示公共安全问题的诱因是多元复杂的，对公共安全事件防控应采取多元化、全方位的治理方案。单纯依靠国家机关、政府机构的力量，而不能整合各种社会资源，则实现不了多元化、全方位防控的目标，日常公共安全的管理方面也会漏洞百出，受到危害的不仅仅是广大群众，社会的稳定也将受到严重影响。

2 国家公共安全的组织机构日常管理有所懈怠

虽说中国未设立专门的委员会来对国家公共安全事件进行管理，但是目前的管理组织机构已制定了相应的政策及法规来确保国家公共安全，如公安部令第61号《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》；突发公共卫生事件应急法《突发公共卫生事件应急条例》；破坏性地震应急法《破坏性地震应急条例》；核电事故应急法《核电厂核事故应急条例和处理规定》；防洪防汛应急法《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国防汛条例》；森林防火应急法《森林防火条例》；气象灾害应急法《中华人民共和国气象法》等。然而，这些法律法规似乎只有在发生公共安全事故后，才能发挥效力，比如：“上海12·31事件”共处分11位相关责任人。另外，中国设有各种各样的公共安全事件应急预案，有总体预案《国家突发公共事件总体应急预案》，也有专项预案、地方预案，但是这些预案的制定、演练、评估是否到位，是否符合当地的实际情况，需要进一步验证。

2009年12月7日21时10分，湘乡市私立育才中学晚自习下课之际，学生们在下楼梯的过程中，一学生跌倒，骤然引发拥挤，造成8人死亡、26人受伤；2014年9月26日14时30分，昆明市明通小学发生踩踏事件，事故造成6人死亡、26人受伤：这些都是惨痛的教训。这些突发公共安全事件在初见苗头的时候，国家公共安全管理者们未按照预案进行及时防控，而是等到事件严重化，才认识到问题的严重性。由此可看出中国公共安全防控管理方面存在很大的疏忽和漏洞。

笔者现将以色列对于公共安全的预防和日常管理情况进行简介。以色列有规定：未进行备案的所有集会均不允许进行。儿童节当天，在游乐场所、儿童乐园短时间内会出现大量儿童。于是节前，这些游乐场所向当地的应急管理委员会进行备案，随后委员会将对这些场所采取不同的预防措施，协调警力、志愿者及以色列红大卫盾会(Magen David Adom，MDA)急救中心等相关人员进行防控(图1)。

图1 以色列纳塔尼亚(Natanya)MDA救护中心内的急救车检测系统

图中方框内有6辆红色标记的车辆在同一地区周围出现，将在儿童节儿童聚集区执行救护防备任务凡事预则立，不预则废。以色列是这样，美国等西方发达国家也是如此。2013年4月15日14点50分，波士顿马拉松爆炸案，造成3人死亡，260多人受伤，执法机构和紧急医疗服务(emergency medical service，EMS)人员迅速集结到达现场。在几分钟内，救护车将接收到的严重致命伤伤员转送至最近的医院。事发时，现场已经部署了大量警力、安全人员及医疗急救人员。对此事件Lancet评述如下：“这些娴熟的预案无疑为最大程度地降低伤亡做出了巨大贡献”[4]，当然这些预案不仅仅包括事发时的防控措施，还包括整个救治过程中的应急响应，才使这次爆炸导致的病死率降低至1%。又如2015年2月21日凌晨迪拜的大火事件，一栋高达336 m的公寓楼突发火灾，蔓延至多个楼层，火情在持续大约3 h后被扑灭，令人惊讶的是，最终统计结果显示，容纳有2000人的大楼发生火灾，居然“零伤亡”。不禁联想起1994年新疆克拉玛依大火事件，火灾造成325人死亡，132人受伤的惨剧，死者中288人是学生，另外37人包括老师、家长和工作人员。据文献[5]显示，人均GDP达到1000～3000美元时,往往是各类公共安全事件的高发期，而我国正处于经济持续高速增长、城市化进程加速发展时期,近年来频发的各类安全事故也印证了这一经验数据。因此，国家和政府层面需要认真思考和对待目前国家的公共安全形势，因地制宜制定各类应急预案，脚踏实地进行评估、审核。

3 国家对公共安全事件的防控物资储备欠缺

不管是哪种公共安全事件，其防控均需要大量的物资储备和科学、可持续的管理，防控的目的是保证公民的生命财产安全，生命始终放在第一位，因此，医疗系统在此过程中显得尤为重要。然而，纵观中国各医疗机构，很少有医院能清楚地认识到自身的救治能力，或已经根据自身的救治能力，完善了应急物资的储备及管理工作。应急物资的储备需要国家和政府的大力支持，尤其是资金的注入。一线城市公共安全事件的应对能力相对较强，这与其医疗资源及资金投入有很大关系，但是对一些相对不发达的城市，日常急救设备尚相对落后和不足，尤其是应对突发公共安全事件时。

图1中有6辆在儿童聚集区待命的救护车，其中一辆为物资储备车，其搭载了充足的医疗救援物资，包括急救包、担架、简易手术器械甚至防弹衣等(图2)。以色列的医院根据自身的救治能力配备救援物资，并进行物资仓库管理，每年政府会对这些物资进行检查和更新，另设有专门的仓库保管员，以保证每种物资均处于待命状态。对于医疗应急物资的投入和使用，应该纳入国家级战略高度。美国自“9·11”事件以来，逐渐加大了战略物资的投入(表1)[5]，国家战略储备所提供的物资包括：药材、制剂、设备、仪器、生化疫苗等，范围广、品种全、数量足，为各种国家公共安全事件提供了充足的医疗物资保障。

中国国家物资储备局自1953年1月29日成立以来，取得了辉煌成绩，但是时代在变迁，社会在发展，任务也因而更加艰巨，因此，完善中国的应急物资储备对于国计民生和国防具有重要战略意义。

图2 以色列MDA物资储备车内部配置

表1 1999—2008年美国国家战略储备获得经费情况

4 群众公共安全意识极其薄弱

在美国“9·11”事件和迪拜大火事件发生时，人群都沿着逃生通道有条不紊地快速撤离，但是纵观中国踩踏事件、火灾事件的现场情形，可以用一个字概括，那就是“乱”。由于没有类似经历或预先演练，极易引起场面失控，进而导致更大的人员伤亡。因此，中国还应不断加强公共安全意识的教育和培训。

理性的公共安全意识是一种宝贵的精神财富，也是公共安全管理的基础，公民公共安全意识的强弱直接关系到政府公共安全管理的效果。“意识形态决定上层建筑”，如果没有强烈的公共安全意识，也不会有高效的公共安全防控行动。不论是在公共管理方面，还是公民公共安全意识方面，中国公众的自救互救能力，相较于发达国家，都还很薄弱[6]。发达国家和地区特别注重安全知识的宣传教育。从幼儿时期就开始通过书本、网络、影视、各类宣传册、模拟演习、自身参与等方式向青少年儿童灌输安全知识，教他们在面对各种灾害时，如何进行自我保护和应对[7]。比如：日本将每年的9月1日设定为防灾日，每年的这一天，从国家层面到社区层面，都会举行全民参与的灾害应急演习。在日本，绝大多数家庭都在家里存放了矿泉水、压缩饼干、急救包等自救物品及设备，在灾难发生时可最大程度地提高其灾后生存率。再如：以色列的MDA救护中心负责其周围社区群众的日常急救及培训，并且定期举办培训班，争取百分之百的培训率。

2015年2月22日14时42分，新疆塔城地区沙湾县东湾镇(N44.1°、E85.7°)发生里氏5.0级地震，震源深度4000 m，距沙湾县县城24 km，沙湾县城地震感强烈，乌鲁木齐市、昌吉州、石河子市等地均有震感，但未造成人员伤亡。地震发生后，很多群众都逃到了大街上，这说明民众具备一定的逃生意识，但是数次突发灾害事件，很少有人手里拿着逃生、自救物品和设备的。李新辉等[8]曾经对兵团全科医师和社区护士岗位培训班的200名学员进行问卷调查,调查内容包括对灾难的认知及灾前准备。调查结果显示，防灾准备方面，家庭成员都知道火灾逃生路径的家庭占54.0%，家中储备了3 d用量的食物和瓶装水的分别占22.8%和28.6%，43.4%的家庭备有急救箱等设备。紧急逃生时所携带物品前3位的是食物、水和药物(88.9%),手机(86.2%),银行存折和值钱的东西(82.5%)。从该项调查可以看出，民众对逃生携带自救物品有一定的知晓率，但是付诸行动的却很少。这反映出大众心理的公共安全意识仍较浅薄，亟需强化，而意识的强化需要实实在在的行动，希望最高卫生行政部门能够给予足够的重视，通过演练、培训强化公共安全意识，避免血的教训。

国家公共安全的防控是一项重大课题，中国经历了长时间和平时期的发展，因此，在公共安全防控方面的缺陷也逐渐显现出来。作为普通大众的一员，笔者感到中国政府正在努力改变目前公共安全的防控现状，积极寻求合作和发展，已经将国家公共安全的建设提到了战略发展的高度，同时更加重视公共安全科技平台的建设，2012年国家印发了公共安全科技发展“十二五”专项规划的通知，明确指出加强科技在提高中国公共安全防控中的重要作用和发展方向。

笔者认为，其他国家的防控体系建设不一定适合中国国情，因此，在借鉴他国经验时需“吸其精华，去其糟粕”，建设中国特色的国家公共安全事件防控体系。

(1)国家层面：可借鉴发达国家的经验，成立专业的国家公共安全事件防范委员会，根据安全事件的不同，设置不同的分委员会，并根据中国公共安全事件的特点，制定相应的政策法规和预案，遵循由上而下的原则，敦促地方委员会的公共安全事件防范体系建设及落实情况。

(2)地方层面：地方政府应认真贯彻和落实最高卫生行政部门制定国家公共安全事件防范的政策及指导方针；组织广大人民群众培训和学习公共安全事件防范策略，强化大众的防范意识。国家定期对地方政策落实情况进行监督和检查，查漏补缺，使中国在和平时期的公共安全事件防范体系更加完善。

[1] 夏保成，张平吾.公共安全管理概论[M].北京：当代中国出版社，2011：155.

[2] 中国政府网.中共中央政治局研究决定中央国家安全委员会设置 [EB/OL].(2014-01-24)[2015-02-26].http://www.gov.cn/ldhd/2014-01/24/content_257501 1.htm.

[3] 安红昌,颜 辉,刘丽红.中美公共安全管理比较[J].中国安全科学学报,2007,17(10):81-84.

[4] Lancet editorial.Boston’s first-in-class first response[J].Lancet, 2013,381(9876):1432.

[5] 于双平,姜晓舜,王松俊,等.美国的灾害救援应急医疗物资国家战略储备[J].中国急救复苏与灾害医学杂志,2008,3(4):228-238.

[6] 赵维良.发达国家公共安全意识培养及借鉴[J].党政干部学刊,2012(2):72-74.

[7] David R, Samuel B, Raymond B.Public participation in natural hazard mitigation policy formation: Challenges for comprehensive planning [J].Environ Technol, 2003,46(5):733-754.

[8] 李新辉,杨京楠,乔丽娟,等.兵团社区医护人员灾难认知及家庭防灾准备现状调查分析[J].中国社会医学杂志,2012,29(2):137-139.

(2015-01-26收稿 2015-02-28修回)

(责任编辑 罗发菊)

Elementary analysis on the vulnerability of prevention and control measures taken for public security in China

ZHANGHongwei1,MeirOren2,andPENGXinyu1.

1.DepartmentofGeneralSurgery,FirstAffiliatedHospital,SchoolofMedicine,ShiheziUniversity,XinjiangUygurAutonomousRegion,Shihezi832008,China; 2.HillelYaffeMedicalCenter,Hadera38100,Israel

PENGXinyu,E-mail:pengxinyu2000@sina.com;MEIROren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

At present, there are vulnerable sides of prevention and control measures taken for public security in China, which mainly display in the imperfect prevention and control system construction, inadequate national input, lack of daily management, weak public awareness, etc. Combining with some practical public security cases and public security prevention and control of the status quo at home and abroad, the author discussed the vulnerability of public security prevention and control measures.

public security prevention and control；vulnerability；international experience

10.13919/j.issn.2095-6274.2015.04.001

张宏伟，博士研究生在读，主治医师， E-mail:zhw0108@163.com

1.832008，新疆维吾尔自治区石河子大学医学院第一附属医院普外科；2.38100 Hadera, Hillel Yaffe Medical Center

彭心宇，E-mail：pengxinyu2000@sina.com; Meir Oren，E-mail：oren@hy.health.gov.il

R826.6；R459.4；R459.6