新常态下牧区发展的思考

王关区

我国经济发展要全面进入新常态，所谓经济新常态主要是指：中高速，经济增速有所回落，从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长;优结构，经济结构不断优化升级;新动力，经济从要素驱动、投资驱动转向创新驱动;多挑战，一些不确定性风险显性化等。新常态，要求经济适度增长，要求经济发展模式由过去的相对粗放、掠夺性较强等转向集约发展、持续发展、绿色发展、低碳发展、和谐发展，要求经济结构与生态结构相协调，产业结构、消费结构、区域结构及排放结构等优化升级，要求经济发展质量高、效益佳，要求经济建设、生态建设、文化建设等相适应、相和谐、同步推进、相辅相成、相得益彰。

经济新常态的特征和要求，非常适宜广大牧区的全面发展。草原牧区的生态环境脆弱、不可再生资源有限、地理位置相对偏远，一般不适合经济的高速增长;旧常态下部分牧区旗县经济的高速增长，也往往以生态破坏、环境污染、资源耗损为代价，是竭泽而渔式的增长，不可持续的。牧区的发展更强调草原生态环境的保护与建设，更强调少数民族传统精神家园的守护与传承，更强调草原亮丽景观的保留、草原生态屏障的维护、草原生态文化的弘扬，更强调经济、生态、文化的发展协调、和谐、多赢;这与经济新常态的本质要求不谋而合。可见，认识新常态、适应新常态、引领新常态，也是当前和今后一个时期牧区发展的大逻辑。

一、牧区应该选择可持续发展战略

习近平总书记在考察内蒙古的讲话中指出：“草原是畜牧业发展的基础。发展现代畜牧业，一项紧迫任务就是要保护和建设好这片草原，把保护草原和保护耕地放在同等重要的位置。如果草原没有了、严重退化了，还谈什么发展现代畜牧业呢？”要调动牧民保护草原的积极性，实现保护草原生态与促进牧民增收双赢。草原资源的恢复、环境的保护、生态的建设，是牧区一切工作的中心内容，是促进牧区又好又快发展的根本和切入点。只有实现草原生态良性循环，才能为草原畜牧业等牧区产业的可持续发展奠定坚实基础，也才能满足建设生态文明的迫切需要。《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》明确指出：在新的历史条件下，牧区发展必须树立生产生态有机结合、生态优先的基本方针，走出一条经济社会又好又快发展新路子。

坚持生态优先的基本方针，牧区应该选择并实施生态经济全面、协调、可持续的发展战略。也就是要树立生态优先的理念，坚持生态优先、协调发展的原则，加强草原生态文明建设，以恢复草原植被、改善生态环境、完备基础设施和传承草原文化为基础，致力于制度创新与技术创新，推进经济发展方式和产业生产方式的转变，调整优化经济结构、产业结构、产品结构和社会结构等，走经济、生态、社会、文化协调持续、高效快速发展的路子，逐步实现草原生态经济社会系统结构合理、机制完善、功能高效、良性循环、进展演替。要全面开展社会主义新牧区建设，大力推进中国特色的现代畜牧业发展，不断提高广大牧民的收入和消费水平。

建设社会主义新牧区，要彻底摈弃西方发达国家已走过的先污染后治理、先破坏再恢复的发展老路，关注不合理的开矿、办厂、城建等造成的草原资源破坏与环境污染问题，大力发展清洁生产、低碳经济、循环经济，实现生态与经济、生产与环保协调持续健康发展;发展物质能量消耗少、少污染甚至无污染、少废物甚至无废物、物质循环利用、综合利用、节约利用的新型产业，建设洁净、舒适、便捷的绿色化、生态化家园，走协调、高效、快速、可持续发展的拓展道路。要大力开展以育草为中心的植被营造与恢复，切实有效地治理、防止环境污染与生态破坏，实现草原利用、矿产开发、产品生产等与绿色植被保护建设、环保设施修建完善等协调同步，经济效益、生态效益及社会效益同时提高。

二、牧区发展要以生态保护为基础

坚持生态优先的基本方针、走可持续发展的道路，牧区就要把草原生态保护建设作为牧区又好又快发展的基础和切入点，加大草原生态工程建设力度，建立草原生态保护长效机制。要逐步实现草畜平衡，彻底遏制草原生态持续恶化的势头，有效推进草原生态恶性循环向良性循环的转变。要努力做好基本草原划定和草原功能区划分工作，把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置。要坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合的原则，全面展开草原生态保护建设。要进一步加大退牧还草工程的实施力度，完善建设内容、合理实施办法;要继续扩大京津风沙源治理工程的投入规模，提高投资的生态经济效益;要新建科尔沁退化草地治理、伊犁河谷草地保护等重点草原生态工程，有效恢复其涵养水源、保持水土等的生态功能;要启动草原自然保护区建设工程，重点保护具有代表性的草原类型、草原珍稀濒危野生动植物等。

国家经济社会发展规划，将草原牧区的一部分列为限制开发区，如呼伦贝尔草原沙漠化防治区、科尔沁沙漠化防治区、浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区等，以维护草原牧区的生态环境，恢复、放大草原生态系统的生态效益，建设国家的绿色生态屏障。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第66条规定，民族自治地方为国家生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。因此，要进一步贯彻落实好草原生态保护补助奖励的政策、措施，坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，对广大牧民为草原生态保护建设支付的成本与做出的贡献给予充分补偿和奖励;同时，还要比照森林生态效益补偿制度，尽快建立草原生态效益补偿制度。草原生态效益补偿制度是根据草原生态系统的各种生态服务价值、生态保护成本等，确定科学合理的补偿办法及补偿标准，对草原牧民给予适当的经济补偿，从而理顺草原生态功能维护者与草原生态效益享受者以及政府等相互之间的利益关系;要根据牧民为有效保护、永续利用草原资源，为恢复、维持、放大草原生态系统的生态效益所作出的贡献，进行长期的生态补偿。

要在真正保护草原生态环境的前提下，有序开发矿产资源，整顿开发秩序，提高准入门槛，可实行生态型、集约化、小数量（企业数量少，开采的总体规模较小）的渐次开发，并把相当一部分牧区矿产资源作为国家的长期储备资源。草原牧区风力、太阳辐射等绿色能源、清洁能源非常丰富，而广大牧区人口居住相对分散，电网建设成本很高，发展单家独户的风力发电、光伏发电等，对牧区现代化的实现非常重要;同时，草原牧区风能、太阳能的大规模开发利用，可以有效增加我国能源结构中清洁能源的比重，满足经济、生态可持续发展的需求。

三、牧区发展要以牧民增收为目标

随着工业化、城镇化步伐的加快，草原牧区的基础产业——草原畜牧业必然要受到冲击。而草原畜牧业是草原牧民生产与生活的主要依托，是草原文化的主要载体。当前，牧区发展已经站在新的历史起点上，然而牧民生活水平的提高普遍滞后于农民，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。

根据《中华人民共和国民族区域自治法》第63条规定，国家要扶持民族自治地方改善牧业、农业、林业等生产条件。因此，草原畜牧业必须受到扶持与保护，除加大草原畜牧业基本建设的支持力度外，还要尽快建立草原畜牧业的直接补贴制度和草原畜产品的优质优价制度。要建立牧民养畜的直接补贴制度，比照农民种粮的直接补贴制度，根据牧户承包经营的草场面积和饲养牲畜的情况等，由财政每年给予直接补贴。要建立生态草业发展制度，牧区应该发展一批生态草业户，以维护、培育所承包的草场为主业，政府或基金会根据维护草场的面积、草的生长情况等给予一定的补偿费，从而使保护草原、恢复植被成为牧民的自觉行动。要进一步完善禁牧休牧轮牧制度，研究、制定一套生态、技术、经济标准，对于什么样的草场需要长期禁牧或阶段性禁牧、什么样的草场需要休牧进行界定，对于草原的保护恢复情况、生态效用大小进行评估，对于草原生态环境治理办法、草原资源的利用方式进行评价等;不要盲目扩大禁牧草原的面积，切实保障牧民承包草场、放牧经营的权益;要建立休牧补贴制度，根据牧户休牧的时间与规模，分年度给予充足的饲草料或现金补偿;也要对于禁牧、休牧的模范户给予奖励。

各级政府要继续增加对畜牧业基本建设、牧区基础设施建设与生态环境保护建设的财政投资，且随着GDP的增长、财政收入的增加，用于畜牧业与牧区的财政支出在总支出中的比重要以一个科学合理的速度不断增大，而不是减少。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地推进社会主义新牧区建设。要扩大公共财政覆盖牧区的范围，强化政府对牧区的公共服务，建立工业反哺农业、城市支持牧区的长效机制。进一步强化牧区基础设施建设，加快道路建设，发展牧区通信，继续完善牧区电网，逐步解决人以及畜的饮水困难问题。

加速推进牧区信用社的改革完善，增强其生机活力特别是对“三牧”的信贷支持能力，同时规范特别是增强农业银行、农业发展银行等金融机构为畜牧业与牧区服务的职能，开拓牧区、畜牧业、牧民的保险业务，逐步建立健全牧区商业性与政策性相结合的金融体系，从而大幅度增加畜牧业与牧区金融资金、信贷资金的投入，使畜牧业与牧区资金短缺、投入不足的不良局面有所改观。吸引社会各界对牧区进行资金、技术、人才的投入，鼓励其到牧区发展第二、三产业，发展集约化、规模化、产业化的第一产业。引导、激励牧户自身增加生产性的投入，提高其发家致富的积极性。

适当鼓励劳务输出，稳妥推进草原牧区剩余劳动力向非牧产业转移，是优化收入结构、促进牧民增收的途径之一。按照《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》的要求，落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、牧区未继续升学的应届初高中毕业生参加劳动预备制培训补贴等政策，对转移就业牧民提供免费就业信息和职业介绍等服务，要让牧民在新设立的毒草治理、围栏管护、减畜监督、防火、鼠虫害测报等草原管护公益岗位上就业。还应该要求牧区企业积极吸纳牧民就业，对于矿产资源开发企业等要具体规定吸纳当地牧民工就业的人数。

要切实保障牧民的生产经营自主权，真正将牧区经济放开、搞活。牧户既是生活单元、也是经济单元，一个牧户其实就是一个自主经营、自负盈亏的市场主体、小型企业，工业上实行“政企分开”，牧业上也应该讲究“政牧分开”。各级政府尤其是基层政府不应以“调整结构”、“建设工程”、“搞开发”、“办基地”等借口，剥夺牧民对土地（草场、耕地等）的承包权以及承包期内的使用权，不得干涉牧户养什么、种什么等生产经营自主权。为牧民提供全面周到的服务，准确及时的信息、诚恳平等的指导、真实有效的示范，为牧区经济健康有序的发展营造一个好环境。

（作者系内蒙古社科院牧区发展研究所所长、研究员）

责任编辑：杨再梅