中国海上溢油应急管理立法新论

梅 宏,林奕宏

（中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

中国海上溢油应急管理立法新论

梅 宏,林奕宏

（中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

2015年，修订后的《中华人民共和国环境保护法》《国家突发环境事件应急预案》以及新制定的《突发环境事件应急管理办法》《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》相继颁行，为中国完善海上溢油应急管理的法律规范提供了支持，也仍有不足。近年来在中国海域进行的溢油应急暴露出应急机构、应急预防、应急预警和应急处置等方面的问题，有鉴于此，中国海上溢油应急管理立法的指导思想亟待更新，应当完善海上溢油应急管理组织体系，建立区域联动制度、信息通报制度、溢油模拟评估机制，规制海上溢油应急处置。

海上溢油；应急管理；应急机构；应急预防；应急预警；应急处置

2015年，修订后的《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）、《国家突发环境事件应急预案》（简称《突发环境事件预案》），新制定的《突发环境事件应急管理办法》《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》（简称《海洋石油勘探预案》）相继颁行，为中国完善海上溢油应急管理的法律规范提供了支持。此外，修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）以及《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》）、《防治船舶污染海洋环境管理条例》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》《海洋石油勘探开发溢油应急计划编报和审批程序》《中国海上船舶溢油应急计划》也包含若干海上溢油应急管理的法律规定。这些规定涉及海上溢油应急管理的各个层面，有力地推动了中国海上溢油应急管理工作。不过，上述规范性文件中有关海上溢油应急管理的规定不相协调，已遭诟病。

一、中国现行法中有关海上溢油应急管理的规定存在的问题

有关海上溢油应急管理的规定，散见于中国多部法律、法规、规章和规范性文件中。这些规定的制定主体、时间不同，内容上存在相互脱节、冲突等问题，兹此概述。

（一）有关规定相互脱节

法规范相互脱节，是指不同法律文件针对同一事项做出的规定不同，不能相互对应。

中国尚未建立健全的海上溢油事故关于船舶、事故记录的基础型数据库，缺乏海上溢油事故系统性和全面性的记录，[1]51难以对重点海域和敏感区域予以确定，并对区域内的风险和危险源进行排查。因此，对溢油的应急预防建立在通过对溢油源的直接监视、监控手段所获信息的基础上。应急预防，是指应对海上溢油事故时，为防止溢油造成的损害扩大而采取的积极治理措施。应急预防，是应急管理的重要构成，其为应急预警提供信息支持。针对海上溢油的流动性、扩散性和跨地域的特征，做好溢油应急预警是海上溢油应急管理的关键一环。应急预警，是指应对海上溢油事故时，对溢油造成的海洋环境质量恶化或者生态系统退化进行预测，并及时提出警告。《突发事件应对法》将监视、监控等信息获取手段的规定安排于“监测与预警”一章，而非“预防”一章，这是不妥的。对突发事件信息的规定虽与突发事件应对措施的规定相衔接，却混淆了应急预防与应急预警。同时，对突发事件的风险评估应归于预警对溢油的预测，然而，《突发事件应对法》却在“预防”一章的第20条中规定了对危险源和危险区域的“风险评估”。修订后的《突发环境事件预案》直接将“预防”舍去，将信息的报告和通报置于“预警”层面；今年公布的《海洋石油勘探预案》则将对溢油的监视和监测的预防手段置于“应急响应”程序内。不难看出，上述法规范的内容相互脱节。

（二）责任条款缺失

2014年修订的《环境保护法》第62条对不公开或者不如实公开环境信息的重点排污单位处以的罚款数额未作规定。《海洋环境保护法》第85条规定对因海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的责任方处以上限为20万元的行政罚款，这对于资金雄厚的石油企业、事业单位等开发者来说影响甚微。此外，《海洋环境保护法》第74条仅对未履行信息报告义务追究责任，未规定相关主管部门和企业未履行信息披露义务的法律责任。《突发事件应对法》第63条未规定上级行政机关或者监察机关对因迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门直接负责的主管人员和其他直接负责人员给予何等处分。

（三）法规范难以有效实施

《海洋环境保护法》仅规定发生溢油事故后责任方的通报和报告义务，对事故责任方如何实施报告和通报，未做出具有操作性的规定。修订后的《突发环境事件预案》规定环境保护部负责指导、协调对重大突发环境事件的应对和监督管理环境应急的日常工作。海洋环境监测的专业性、技术性较强，依法由国家海洋行政主管部门组织，环境保护部能否有效地对其指导尚不确定。

（四）有关规定滞后于中国溢油应急管理的发展形势

当前，中国正在进行海上溢油管理技术革新，《突发事件应对法》仅凭应急预案而不借助其他预防措施，难以有效预防溢油事件。修订后的《突发环境事件预案》亦未对预防做出规定，而是直接规定预警，且未对预警的模拟、评估方法及体系做出细化规定，未重视对尚未发生溢油事件的海域做好预防溢油扩散的工作。

二、中国海上溢油应急管理立法的总体思路

为完善海上溢油应急管理的法律规定、规范海上溢油应急管理工作，海上溢油应急管理立法已成为当务之急。以下论述中国海上溢油应急管理立法的总体思路。

（一）转变海上溢油应急管理立法的理念

所谓理念，含理想与信念之义，指的是人们对于某种理想的目标模式及其实现途径和方式的信仰、期待和追求。

人们凡欲主动从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。制定法律是件大事，故预先必有某种理念，此即立法理念。

当前海洋资源开发活动呈多元化、规模化、常态化的发展趋势，因海上石油勘探开发活动引起的、能对海洋及其周边环境产生巨大而持久破坏的溢油事件发生机率，即溢油风险，大大增强。然而，中国各有关方面对于石油灾害风险的重视程度不高，溢油风险系数与溢油处理能力的不匹配，[2]37是造成重大溢油事故一再发生的原因。

海上溢油应急管理应当被纳入常态化的管理模式——“风险管理”之下。风险管理，是社会组织或者个人用以降低风险的消极结果的决策过程。通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上选择与优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理风险所致损失的后果，从而以最小的成本获得最大的安全保险。有关专家表示，中国正处于工业灾害的多发期和危险期，迫切需要将工业防灾提升到应急管理的重要位置，迫切需要转变思路，变被动应急为主动监管，从“灾害管理”转变为“风险管理”，变“事后被动应对”为“事前主动预防”，才能降低事故发生频率，把损失降到最低。[2]37

对溢油灾害进行风险管理，是中国海上溢油应急管理立法应当秉承的理念。例如，在《中国海上船舶溢油应急计划》这一全国性应急预案的统领下，海事部门各海区制定符合本地区情况的船舶溢油管理预案，整合并构建船舶溢油预案体系，提高了船舶溢油风险的防范系数；国家海洋局制定全国性海洋勘探开发溢油应急预案，并在全国的溢油应急计划指导下制定各海区、各省市相应的溢油应急管理预案，形成国家和区域的预案体系，则有望实现对溢油应急常态化的“风险管理”。

（二）完善海上溢油应急管理组织机构，整合海上溢油应急管理的各方力量

以“一案三制”理论为依据，组织机构是基础，属于宏观层次的战略决策，相当于人机系统中的“硬件”，具有先决性和基础性。[3]海上溢油应急管理立法，首先应当建立、完善应急管理组织机构，避免各部法律对溢油应急管理的组织机构规定产生的混乱，避免在尚无溢油专项应急预案以及海洋行政部门应急预案不完善的情形下，地方政府及各主管部门难以进行溢油的应急管理。例如，大连新港溢油事件发生后，在溢油处置方面，地方政府溢油应急管理设施和装备短缺、专业应急队伍缺少，当地拥有的溢油处理能力无法满足应对船舶溢油事故尤其是特大事故的需要。[2]36同时，海上溢油应急管理立法明确溢油应急管理的组织机构或者体制，有利于组织各方力量参与溢油的应急管理，如《海洋石油勘探应急预案》2.2.2，基于该规定，在溢油组织机构的统领下，外交部、公安部等部门能够明确各自的职责，参与溢油应急管理，避免了相互间利益之争、相互推卸责任。

（三）连贯由溢油预防到溢油处置等各个层面的应急管理制度

根据《突发事件应对法》及《海洋石油勘探预案》等法规范对应对突发事件过程的规定，在应急管理组织机构的指导下，相关负责部门对溢油源进行持续的、动态的排查和监控，获取相关信息，为预警做出充分准备，在风险转变为溢油事件时及时预警；溢油事件发生后，启动应急预案，调动各方力量参与应急处置。转变相关法规范存在漏洞、溢油应急管理各层面存在诸多问题的局面的方法正是通过溢油应急管理立法，对溢油事件由预防、预警到处置的全过程做出制度规制，使得溢油应急由预防到处置层层衔接、环环相扣。同时，制度作为行为的规范和依据，通过海上溢油应急各层面立法设立溢油应急管理各层面的工作程序，有助于责成主管部门、相关责任方按照程序进行溢油应急管理的各项工作，保障事前和事中严格依法管理溢油污染，避免了溢油事故发生后因难以进行有效的应对而的进行事后的低效、无意义的补救。

三、对中国海上溢油应急管理立法的相关建议

（一）修改或制定有关海上溢油应急管理法规范的总体构想

1．应急组织方面

整合《海洋环境保护法》第18条对机构职能的规定以及《海洋石油勘探预案》2.2与《中国海上船舶溢油应急计划》2.1对相关组织机构的规定；修改《突发事件应对法》组织机构，使其与《突发环境事件预案》规定的应对突发环境事件的组织体系及一系列机构相对应。

制定海上石油平台和管道管线的海洋石油勘探开发各海区溢油应急预案。

2．应急预防方面

修改《海洋环境保护法》对“通报”的规定，既包括“对外通报”，也包括系统“内部通报”；加大《海洋环境保护法》第74条对政府和企业未履行信息报告和信息披露追究责任；增加《突发环境事件预案》对突发事件预防的规定；明确预防和处置的规定的界限；明确《突发事件应对法》第三章监视、监控等信息获取手段为预防手段，仅凭应急预案难以对溢油事件进行预防；明确《突发事件应对法》第20条规定的对危险源和危险区域的“风险评估”为预警手段；修改《海洋石油勘探开发溢油应急预案》3.3.1及3.3.2，将对溢油的监视和监测的预防手段置于应急响应（处置）程序内；《海洋环境保护法》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（简称《加强环境保护意见》）等相关法规范规定相关信息主要是由责任单位或者责任人向有关部门报告，修改为主管部门主动监测和监视，获取信息。

3．应急预警方面

补充《海洋环境保护法》对海上溢油污染的预警工作的规定；明确《突发事件应对法》预警评级和发出警报后的措施；修改《突发环境事件预案》3.2，对如何预警，包括模拟、评估的方法及体系做出规定。

4．应急处置方面

修改《海洋环境保护法》第85条对海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的责任方的行政处罚力度；修改《环境保护法》第62条对不公开或者不如实公开环境信息的重点排污单位的处罚力度；明确《突发事件应对法》第63条由上级行政机关或者监察机关对于因迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门直接负责的主管人员和其他直接负责人员的处罚力度。

制定海上石油平台和管道管线的海洋石油勘探开发相关企业、地方溢油应急预案。

（二）应急机构方面：完善海上溢油应急管理组织体系，建立区域联动制度

1．完善海上溢油应急管理组织体系

根据中国相关应对海上溢油突发事件的法规范，借鉴国外溢油应急管理的机制设置，构建中国海上溢油应急管理组织体系，以期解决在海上溢油应急管理过程中的“多龙治海”现象。

第一，在中央层面，中央溢油应急管理机构负责对溢油的整体协调、决策和指挥。首先，借鉴国外溢油指挥协调机构设置，美国在联邦一级的应急计划下规定：国家处理组是第一级应急管理机构，由环保署、海岸警卫队和国防部等16个联邦机构组成，负责全国的应急响应行动和紧急预备状态规划，是国家、地区、地方层级应急行动的综合协调机构。[4]52挪威定期海上溢油应急联席会议部门包括石油与能源部、商务部和环境部等，机构包括石油安全局，由其规定海上平台的人员健康、环境和安全，挪威海洋指导机构设置海上运输的标准和规定，气候和污染机构负责设置溢油应急管理在市民政府和私人产业的要求等。定期召开海上溢油应急联席会议制有助于部门和机构之间的沟通和协调，进而及时有效地管理溢油事件。[5]304-305澳大利亚矿产和资源部长理事会是由澳大利亚联邦及各州、地区政府负责矿产资源事务的部长组成的部长级的联席会议，发挥中央溢油应急管理机构的协调、决策和指挥作用。[6]52其次，结合《突发环境事件预案》2.1对组织机构的规定以及《海洋环境保护法》第5条和第18条的规定，拟在中央一级建立国务院海上溢油应急管理工作组，由国家海事与海洋部门联合牵头，中央一级的国家海洋部门和海事部门合作，整合应对船舶和海上石油勘探溢油事件的行政管理力量。一方面，借鉴国家海洋行政部门《海洋石油勘探预案》，明确参与溢油应急管理的各部门职责，避免相关部门的推卸和扯皮；另一方面，借鉴国家海事行政部门船舶溢油应急管理预案体系的构建，形成综合性的溢油应急预案体系。在溢油应急工作中，相关负责部门在溢油应急预案的整体组织和协调指导下对溢油进行应急管理。再次，根据《突发环境事件预案》2.1的规定，国务院海上溢油应急管理工作小组在认为必要时组成溢油指挥部，对溢油应急管理工作进行协调和指导。

第二，在地方层面，地方溢油应急管理机构负责对溢油的处置。首先是地方溢油应急管理机构的设置。《国家环境保护“十二五”规划》（简称《规划》）以及《加强环境保护意见》均要求加强对突发事件的风险预防，对风险实行分级、动态和全过程管理，将环境风险的预防放在首要位置。应急预防作为溢油应急管理的首要措施，主要采取监视、监控等措施获取信息，并为应急管理之后的各级包括应急预警、应急处置提供信息、技术支撑。根据国务院新“三定”（定职责、定机构、定编制）对国家海洋局主要职责的规定以及《海洋环境保护法》第5条的规定，国家海洋行政部门负责对全国海洋环境进行监测、监视，制定海洋观测预报和海洋灾害警报制度，组织编制监视、监测网络和规划，并发布通报。同时，结合国务院新“三定”对交通运输部的要求①国务院新“三定”规定：“交通运输部与国家海洋局共同建立海上执法、污染防治等方面的协调配合机制并组织实施。”、《防治船舶污染海洋环境管理条例》第7条以及《海洋环境保护法》第14条的规定，海事部门和海洋部门对共同执法、污染防治进行协调配合，共同对海洋环境进行监视和监控。拟在地方设置溢油应急管理中心，由海洋行政主管部门和海事行政主管部门组成，整合管理溢油污染的行政管理力量，履行对海上溢油的监视、监控职责，进而有效地进行溢油应急管理的各个环节。同时也解决立法思路混乱，各级海事局领导的溢油应急指挥部与各级海上搜救中心合署办公，其主要职责为“充分发挥海上搜救中心的作用”的尴尬局面。其次是地方溢油应急管理机构层级。美国应急计划下设立地区响应组和地方应急指挥中心，地区响应组属于第二级应急管理机构，负责响应行动开始之前的地区性规划和紧急预备行动，协调地区性的响应行动，参与国家响应组的联邦机构各自具有明确的职责；[4]51-52第三级应急管理机构是地区委员会，根据地方应急计划对溢油进行立即处理。《规划》中强调“加快国家、省、市三级自动监控系统建设”，《防止船舶污染海域管理条例》明确规定将管理船舶溢油权能下放到规定设区的市。在地方层面，分为省级和地市级两级海上溢油应急管理中心。

2．建立海上溢油应急管理区域联动制度

《突发环境事件应急管理办法》提出了环境应急区域联动机制的建立，海上溢油作为突发环境事件应急管理的一个环节，也需要建立相应区域联动制度。区域联动是基于区域经济合作而产生的，指的是建立在国家政治统治、行政管理和公共服务基础上的不同的地域单元下基于经济发展而采取的联合行动，其执法模式采取的是“区域化”的市场主导型的横向政府协作和“区域主义”政府主导型的纵向协调。鉴于海上溢油事故具有受风力、潮流等因素影响在海域大规模扩散的特征，其污染具有跨地域性，需要区域之间的合作才能有效管理溢油污染。此处的区域联动是建立在“区域主义”而非“区域化”的理论基础上，地区之间的协同合作不是自发而成，而是由政府政策强制力促成。[7]

根据上文对海上溢油应急管理体制的构建，在中央到地方的纵向行政指令统筹下，省级、地市级的溢油应急管理中心之间针对溢油事故进行横向的协作。同时，海上突发性事件的救援不能单纯依靠行业管理部门或专项救援单位，由于事故直接危害到公共安全和环境安全，需要通过充分整合各系统资源，实现全社会资源的优化配置，从而提升全社会总体应急管理的能力和水平。[8]借鉴挪威海上溢油区域应急资源合作制度，此处的合作包括：一方面，公共溢油管理体系下区域应急资源合作，如NCA（海岸管理局）征用挪威所有的应急资源和装备用于溢油应急与处置，其中也包括NOFO（挪威石油联盟）协会的应急资源，同时，NOFO协会与较多的政府、科研院所构建合作关系，包括挪威海岸警卫队、22个国际污染应急组织、挪威自然科学研究院（NNA）等；[9]另一方面，私有溢油管理体系下的区域应急资源合作，如Clean Seas Assiociation与Fish-fleeting签订合作协议，[5]307为溢油应急管理提供服务。

海上溢油应急管理区域联动制度包括三方面。

第一，事发地政府。《生物多样性公约》第V/6号决定《生态系统方法》中“原则二”要求“将管理下放到最低的适当层级”，指出决策制定行为与管理行为越靠近生态系统，产生的问题、公信力以及对地方知识的运用将越多，而这对管理成功至关重要。[10]事发地政府内部的相关部门的职责规定也涉及对溢油管理的参与，如根据《海洋环境保护法》等法律法规的规定，环保部门负责对信息的管理，并参与海上环境保护联合执法；根据国务院新“三定”的规定，渔业部门组织国家海洋局等拟订保护海洋渔业水域生态环境的政策制度。而且，事发地政府作为公共管理主体能够发动单位、个人及其他区域溢油应急资源参与到对溢油的应急工作中，如对溢油的应急准备等，事发地政府是海上溢油区域联动执法的首要力量。

第二，石油公司。石油公司具备管理溢油的优势，海洋石油勘探开发具有极强的专业性，石油公司较之地方政府在应对溢油事件方面具有更为先进的科学设备和物资储备等区域溢油应急资源，如中海石油环保服有限公司及其旗下的基地。可以借鉴挪威构建石油公司联盟制度。挪威NOFO作为石油公司的联盟，属于私营管理主体，不仅整合了包括BP、Eni及壳牌等大型石油公司的溢油应急与处置资源，如溢油回收船、牵引船、远海机械式溢油回收系统等，同时也能够与政府、相关机构和其他私人建立伙伴关系。为政府与企业在溢油应急方面的合作搭建了桥梁，吸收社会力量参与溢油应急管理与处置能力的建设，提升国家溢油应急与处置能力。横向联动下的石油公司之间能够相互合作，相互监管，有助于加强对石油公司制定应急计划等情况的监管。综上，石油公司在应对溢油事件中具有重要地位，在区域联动活动中必不可少。

第三，应急支持保障力量。中国海事部门已先后在烟台、秦皇岛、大连和厦门建成了四个国家溢油应急设备库，并在烟台和秦皇岛建立应急技术交流示范中心，同时还建立了成山头设备库、青岛设备库等。设备库配置了各类应对溢油事件的系统、先进的溢油管理设备等溢油应急资源以支持应对溢油事故。海洋局也拥有众多的海监船、海监飞机等资源。中国在上海、深圳等地目前已成立具有一定规模的专业溢油应急清污公司，如上海东安海上溢油应急中心等。[11]海上溢油应急管理区域联动制度的建立，将管理溢油事故的应急支持保障力量纳入海上溢油应急管理过程中，克服了中国各地在海上溢油应急方面的物资储备分布不均和科技水平参差不齐的局面。

横向地方溢油应急管理中心之间共同协作管理海上溢油事故。将事发地政府、石油公司以及应急支持保障力量引入，进行横向作用，整合了区域溢油管理应急资源，增加了溢油应急管理力量，提高了溢油应急管理效率。通过省级和地市级溢油应急反应中心的纵向指导和协调构建海上溢油应急管理区域联动体系，实现了区域联动的制度构建。

如图1所示，省级溢油应急管理中心之间负责指导和协调地市级的政府、应急支持保障部门的区域联动，跨省的溢油事件则由国务院海上溢油应急管理工作组或者溢油应急指挥部负责指导和协调省级政府以及应急支持保障力量的区域联动。

图1 地市级海上溢油区域联动制度模式图

（三）应急预防方面：实现信息共享，建立信息通报制度

在中国尚未建立健全的海上溢油事故关于船舶、事故记录的基础型数据库的，不能对溢油事件发生的类型、原因和地点予以明确的情况下，对溢油事故信息的收集（包括信息的报告和通报）和共享在对溢油事故进行应急预防中所起的作用至关重要；另外，中国相关法规范也对溢油发生后对信息的收集和共享做出规定，新修订的《环境保护法》第47条、《海洋环境保护法》第17条、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》第19条以及《突发事件应对法》《突发环境事件预案》均对应对突发事件信息的收集做出了规定。然而，从《海洋环境保护法》《加强环境保护意见》等相关法规范的规定中不难看出，相关信息主要是由责任单位或者责任人向有关部门报告，主管部门只是被动地接收；同时，在相关的法规范规定笼统、缺失的情况下，海上钻井平台等海洋工程项目作为地方的重大经济项目，基于地方保护主义，石油公司趋利避害，加之自身对信息的获取和判断能力不足，向相关部门拒报、迟报、瞒报甚至虚报，更妄谈向社会通报，难以实现对溢油事件的信息收集和共享。因此为了转变这种信息难以收集和共享的被动局面，化被动为主动，在原有法规范规定的基础上，拟建立信息通报制度。

此处的信息通报区别于《海洋环境保护法》的单方面“外部通报”，如“由造成海洋环境污染事故的单位和个人，向可能受到危害者通报”。信息通报制度分为两个层面。

1.建立内部信息通报制度

信息的内部通报需要溢油管理部门主动收集信息，可以借鉴挪威和澳大利亚的做法。挪威的运输监测制度是由海岸管理部门的五个运输中心进行管理，集合了对海岸和海洋水域的空中和卫星监测，建立跨系统多层次海上溢油应急信息平台。澳大利亚1996年制定的《水上石油监管条例（海上设施安全管理）》、2001年制定的《水上石油监管条例（管道安全）》等联邦法律条文以及各州、地区制定的专门针对本州（地区）的安全监管法规构成了在国家海上安全局（一级组织）统领下的海上油气资源安全监管体系。同时，根据《突发环境事件预案》3.3“环境保护部通报相关省级环境保护主管部门”、“事发地人民政府通报相邻行政区域同级人民政府或环境保护主管部门”以及新《海洋石油勘探应急预案》3.2.2“通报海事、渔业及地方海洋行政主管部门等相关职能部门”等有关“内部通报”的规定，由事发地溢油应急管理中心及时对溢油进行监视和监控，一旦发生船舶溢油或者石油勘探开发工程溢油时，及时收集信息，在区域联动制度下，横向的溢油应急管理中心进行信息的相互通报。各溢油应急管理中心机构接到事件信息通报后根据《突发环境事件信息报告办法》规定的程序和方法将信息上报上一级溢油应急管理中心，发生重大或者特别重大的溢油事件，可以上报国务院海上溢油管理工作组，实现系统内部纵向的信息共享。

2.建立外部信息披露制度

《政府信息公开条例》规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与信息，行政机关应当主动公开。”由溢油事发地的溢油应急管理中心进行相关信息的收集，在组织体系建构的基础上，根据溢油事故的级别，由相关的溢油应急管理中心将所获取的信息通过警报器、电视、信息网络、宣传车或组织人员逐户通知等方式及时传递至可能受到溢油事故危害的地方政府、企事业单位和个人。此举避免了责任方为谋求经济利益最大化对信息封锁，以及专业机构因监视监控不力，未获取信息或获取信息不足而不予披露，提高了社会获取溢油相关信息的可能性和及时性。

（四）应急预警方面：构建海上溢油模拟评估制度

随着国外对预警原则以及预警技术的发展，中国也提出“建立资源环境承载能力监测预警机制”。在此背景下，《规划》以及《环境保护法》第47条等均提出加强环境预警建设，建立预警机制并制定预警方案，《突发事件应对法》《突发环境事件预案》也对预警做出规定，国家对环境预警的重视可见一斑，然而对如何预警未做出技术性的规定，难以发挥预警的效果。

根据预警的概念和特征，首先，针对具体的区域生态环境问题，通过研究其过程，给出未来演化的方向、速度及稳定性等；而后，对方向、速度及稳定性等系统变量变化趋势进行估计并对其进行价值的判断与选择。[12]因此，对溢油事件进行应急预警也应当包含两方面的内容，即过程的模拟和结果的评估。美国的自然资源损害评价模式是世界上较为完善的溢油事故损害评估体系①美国的自然资源损害评价模式是以《清洁水法》、CERCLA、OPA1990为制度基础，以内政部和NOAA的相关评估规则为代表的自然资源损害评估规则为规则基础，包含了众多评估版本，如Type A、Type B等；众多评估方法，如条件价值法、生境等价分析等。，NOAA对溢油扩散方向进行模拟，进行预评估。美国各州与地方政府建立应急管理准备能力评估体系，有针对本州具体情况的评估公式，如华盛顿评估公式、佛罗里达评估公式等。[13]结合中国相关法规范如《突发事件应对法》《突发环境事件预案》对预警做出的规定，构建溢油模拟评估制度。

1.溢油横向模拟制度

溢油横向模拟建立在横向区域的基础上，指的是在溢油事故发生后，油膜受到风力、表层流、引潮力等作用下在海面上漂移、扩散和风化，势必会污染其他区域的海域，如渤海溢油影响到了河北、辽宁等省份。在应对墨西哥湾溢油事故过程中NOAA对溢油未来的扩散方向进行的模拟可供借鉴。一旦发生溢油事件，溢油事故发生地的海上溢油应急管理中心在收集到相关信息后，根据海流数值预报模型、波浪数值预报模型、海面风场数值预报模型和溢油漂移扩散数值预报模型对油膜的扩散进行初步模拟。[14]在初步模拟的基础上，根据区域联动制度和信息通报制度，将相关信息和初步模拟结果立即通报溢油扩散海域溢油应急管理中心，对溢油事件进行二次模拟，再将对溢油的模拟结果和相关溢油信息依次通报，并向之前的溢油应急中心反馈，这种依次的进行构成横向的溢油模拟体系。这种横向的溢油模拟体系能够迅速有效地传递和反馈溢油应急管理中心的继续报告和补充报告。

2.溢油纵向评估制度

溢油纵向评估建立在横向模拟的基础上，对溢油在不同区域的方向、速度及稳定性等系统变量的演化过程的模拟结果进行评估。学者参照美国州与地方政府应急管理准备能力评估体系、IMO的《海上溢油风险评价和反应防备评估手册》以及中国有关海上溢油污染的法规范、标准和指南等，建立了海上溢油应急能力的评估指标体系，包括5个一级指标和20个二级指标。[15]通过各个指标下的预测值对溢油的模拟结果进行价值的判断和选择。通过溢油污染评估指标体系对溢油进行评估，由事发地的溢油应急管理中心按照《突发事件应对法》第42条以及《突发环境事件预案》3.2.1对预警的级别的规定确定预警级别，难以评估确定时，及时上报上级溢油应急管理中心或者中央一级的应急管理机构。根据《突发事件应对法》第43条的程序规定，由相应的溢油应急管理中心发布应急警报，决定并宣布相关区域进入预警期，并采取《突发事件应对法》第44条和第45条规定的相应措施，启动应急预案对溢油事件进行处置。

（五）应急处置方面：形成应急预案制度

作为应急管理的事中部分，启动应急预案标志着应急处置的开始。对溢油事故的应急处置应当明确处置主体，文中的“应急处置”区别于应急处置概念中仅应急管理者对突发事件（包括溢油这种突发环境事件）的处置。首先，包括责任方溢油处置。一方面，相关法规范规定责任方对溢油进行处置。《突发环境环境预案》4.2.1现场污染处置规定：涉事责任方要立即采取措施，切断和控制污染源，防止污染蔓延扩散。对污染物进行处置；《海洋石油勘探预案》2.2.4（6）规定石油生产集团公司对已发生的溢油事故，负责指挥溢油事故现场的应急相应工作，包括对溢油的处置；《中国海上船舶溢油应急计划》3.5（1）规定：确认事故的责任方，责令其采取可能做到的防范措施。《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第16条及第26条以及《防治船舶污染海洋环境管理条例》第37条和第50条也规定了责任方对发生的溢油立即报告以及控制、减轻和消除污染的责任。另一方面，溢油责任方多为石油开采和运输相关单位，其对石油的开采必定具备防止和封堵溢油的能力和技术，《海洋石油勘探应急预案》2.2.4（2）规定制定溢油应急预案、建立溢油应急响应机构以及技术保障体系；《中国海上船舶溢油应急计划》1.5规定责任方需依法编制溢油应急预案。另外，新《环境保护法》第47条，《海洋环境保护法》第18条、第54条，《海洋石油勘探开发管理条例》第6条，《防治船舶污染海洋环境管理条例》第10条及第14条，《海洋石油勘探方法》第9条、第18条及第19条，《海上船舶污染事故调查管理规定》第5条及第6条以及《海上石油勘探开发溢油应急响应执行程序》等均规定参与石油勘探的石油公司均需制定溢油应急计划，参与溢油的管理，作为责任方应对溢油的处置做出规定。其次，鉴于溢油应急管理组织体系的理论构建，以及在渤海溢油、大连新港溢油中地方政府存在溢油处置的重大缺陷，概念中的“应急管理者”限于地方人民政府。综上，应急处置包含两个层面：责任方的溢油处置与地方政府的溢油处置。为了实现溢油应急的事中管理必须对两方面的溢油处置予以规制。

1.构建责任方应急预案制度

澳大利亚实行安全监管模式对溢油责任方的处置工作进行规制。安全监管模式是由监管机构制定监管目标和原则，被监管者在自定安全规范的基础上接受监管机构的评估、监督；安全监管模式的核心要求是被监管者（责任方）必须说明其已经充分认识、充分评估了可能发生的风险，并会采取一切必要的措施，将风险降到尽可能低的水平；基本原则是谁制造了风险，谁就有能力来控制风险，对设备、技术以及绩效作出规定。[6]53《海洋环境保护法》《突发环境事件预案》《突发环境事件应急管理办法》《海洋石油勘探预案》以及《中国海上船舶溢油应急计划》等虽对责任方在应对溢油方面的设备要求、应急能力、应急预案和应急管理作出规定，然而毕竟海上溢油法规范对溢油处置做出框架式的规定，相当于对应急处置设定了目标。然而，仅目标的设定难以使寻求经济利益最大化的溢油责任方充分认识到溢油发生的风险，进而积极地对溢油进行评估和处置。鉴于处置设备和应急预案本身具有专业性和特殊性，只有企业最清楚设备的具体情况和预案的内容，也必须由企业进行运用和制定。如，大连新港溢油、渤海溢油发生后的石油公司应急预案难以对溢油事件适用，不利于对溢油事件的管理。[16-17]因此必须对溢油责任方的应急处置予以规制。首先，横向上的规制，基于溢油的流动性和扩散性，一旦发生溢油会波及其他海域，势必造成环境污染、资源破坏导致经济受损，对其他地区的石油公司会产生连锁的不良影响。其他海域出现溢油后，在区域联动制度的横向作用下，石油公司及应急设备库等事业单位、作业者结合本行业的专业性和技术性，对造成溢油的责任方的应急预案、技术设备以及应急能力进行评判，并根据《突发环境事件预案》等法规范督促责任方对溢油进行处置，修改溢油应急预案甚至为其提供溢油应急预案，实现行业内的监督。其次，纵向上的规制，在溢油应急管理组织体系的构建的基础上，责任方需接受溢油应急管理中心的监督，当超出自己溢油应急管理能力时，事发地的责任方应当根据《海洋石油勘探预案》2.2.4（5）的规定将对溢油的处置情况报告给溢油应急管理中心，接受报告的溢油应急管理中心通报同级溢油应急管理中心，根据《突发环境事件预案》3.3对突发事件报告程序的规定，其他溢油应急管理中心按照报告程序予以上报。必要时，由国务院溢油应急管理工作组组成溢油应急指挥部，各级溢油应急管理中心相互协调、互相配合，指导责任方进行溢油的处置工作。最后，在横向和纵向规制的作用下，增加责任方的责任追究事项，加大对责任方的处罚力度，使其根本利益的得失与溢油处置的成效相挂钩，将溢油处置作为自己“份内”的事。

2.构建地方政府应急预案制度

当前，国家海事部门制定《中国海上船舶溢油应急计划》并在此基础上制定各海区船舶溢油应急计划，而国家海洋部门仅有国家海洋局制定《海洋石油勘探应急预案》和南海分局制定《南海分局海上油气开发溢油事件应急预案》，各地区尚未制定相关的《海洋石油勘探应急预案》，难以明确相关管理主体的职权、分工及责任范围，不利于防止溢油事件危害的扩大，进而难以对突发事件高效率地处置。如蓬莱19-3油田溢油事故发生后，山东省政府、烟台市政府均未制定《海洋石油勘探应急预案》，对海上溢油事件的处置缺乏具有操作性、指南性的方案，未发布任何海上溢油的信息。[18]对应急管理者溢油处置的规制，根据溢油应急管理区域联动制度的建立要求，一方面，省级政府在国务院海上溢油应急管理工作组指导下参与溢油的处置，因工作组由国家海洋局和国家海事局联合牵头，在对海上石油勘探开发未做出溢油应急预案的情形下，省级政府可以依据国家海洋局制定的《海洋石油勘探应急预案》对石油平台、管道管线的溢油进行管理，并制定相应预案。同时，在纵向行政指令的统筹下，省级人民政府可以依据《海洋石油勘探应急预案》指导地市级政府制定相应预案，通过各级政府海上石油勘探开发溢油事件应急预案的制定，对各级政府的溢油处置进行规制，避免出现类似渤海溢油事件的地方政府不作为的现象；另一方面，溢油事件瞬息万变，溢油应急预案很难与之相配套甚至可能失效。省级政府根据《海洋石油勘探应急预案》进行溢油管理，既不照搬预案，也不受该预案的完全制约而固步自封，能够在较短时间内根据本地的特点实现预案创新、决策创新、领导创新，真正顺利地完成海上溢油的应急管理。

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The new discussion on the legislation of emergency management of marine oil spill in China

MEI Hong，LIN Yi-hong

（School of Law and Politics，Ocean University of China，Qingdao 266110，China）

In the process of emergency management of marine oil spill in China, there exposes the problems in aspects of emergency organization, emergency prevention, emergency warning and emergency disposal. Combining with the newly revisedEnvironmentalProtectionLawofthePeople’sRepublicofChinaandNationalEnvironmentalEmergencyResponsePlan, the newly enactedMeasuresfortheAdministrationoftheEmergencyEnvironmentalAccidents,MeasuresonEnvironmentalEmergencyResponseManagementandEmergencyResponsePlanoftheStateOceanicAdministrationforOilSpillsDuringOffshoreOilExplorationandDevelopment, suggestions have been put forward on improving the organization system of marine oil spilling, establishing the regional linkage regime, the information reporting system and the oil spilling simulating and assessing mechanism. Legislation on emergency disposal and other detailed, feasible legislation suggestions have also been discussed.

marine oil spill；emergency management；emergency organization；emergency prevention；emergency warning；emergency disposal

2015-05-23

教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院自设项目“海上溢油应急处理立法研究”（2013JDZS02），中国海洋发展研究中心青年项目“海上溢油应急反应机制研究”（AOCQN201223），山东省社科规划项目“海上溢油生态损害国家索赔制度构建研究”（13CFXJ08）

梅宏（1973-），男，陕西安康人，法学博士，中国海洋大学法政学院副教授，E-mail：maritime007@163.com；林奕宏（1989-），男，山东招远人，中国海洋大学法政学院法律硕士研究生，E-mail：729824413@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X（2015）03-0037-10

梅宏,林奕宏．中国海上溢油应急管理立法新论[J]．中国海商法研究，2015，26（3）：37-46