我国的民族优惠政策应往何处去？

[摘要]我国的民族优惠政策坚持以马克思主义民族观为指导，以追求各民族“事实上的平等”为制定理念和最终目标。然而，我国目前客观存在的“汉-少”二元结构、部分汉族成员对优惠政策造成“逆向歧视”的不满以及部分少数民族成员对优惠政策“污名化”效应的抵触等问题充分说明对我国民族优惠政策进行调整是非常必要的。为此，可以从以下三方面对民族优惠政策进行微调：以构建发展型民族福利体系为目标；以对“过程平等”的强调抵消“机会不平等”的消极作用；“两手”并进，共促发展。

[关键词]民族优惠政策；发展型民族福利；微调

[作者]胡彬彬，贵州民族大学民族学与社会学学院讲师、南京大学社会学系博士研究生。贵阳，550025

[中图分类号]D633.0 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）06-0019-007

民族优惠政策是指依附于少数民族成员身份或民族地区，有利于少数民族成员利益获得的倾向性对待措施。民族优惠政策是我国市场经济体制背景下分配领域的重要制度安排，作为国家宏观调配的有力工具，长期以来对协调民族利益关系、缓解民族矛盾、促进民族融合发挥了重要作用。目前，我国的民族优惠政策体系主要涵盖经济、教育、就业、人口等领域。2010年1月和5月，中共中央、国务院分别在北京召开第五次西藏工作座谈会和新疆工作座谈会，之后有学者发文指出两次座谈会明确提出的“促进民族交往交流交融”的方针和要求是我国民族政策从第一代开始向第二代转型的标志，并提出要“淡化汉族和各少数族群（民族）的族群（民族）意识”、“淡化附加在各族群（民族）成份上的政治权利”的主张。其核心观点之一就是“不允许以各族群（民族）成分来要求在国家或在特定区域内享有特殊的权利和义务”，这无疑是对我国现行民族优惠政策的直接挑战。由于发文者在学界和政治界的显赫身份，迅速吸引了社会各界人士的广泛关注，并引致了关于“第一代”、“第二代”民族政策的激烈论争。其中有为第二代民族政策“关于民族政策的创新、实用性的观点值得借鉴和研究”的拍手叫好者（杨同飞，2013），也有认为其无视我国民族政策的价值理念，背离了民族问题发展规律的严苛批判者（郝时远，2012；金炳镐，2012）。我国的民族优惠政策应向何处去？这是一个在将来的民族工作中不得不深刻思考的问题。

一、我国民族优惠政策的制定理念

理论家们从未放弃均衡“平等权利”与“特殊照顾”之间关系的努力。马克思主义经典作家在宣布“国内各民族绝对平等”的同时，也强调要“无条件地保护一切少数民族的权利”，并且要求以立法的形式对其予以保障。这正是由于历史变迁、自然条件、生产方式、文化特征的不同，造成了不同民族之间、不同地区之间经济社会发展的显著差距，从而使各族人民在分享经济社会发展成果的过程中存在“事实上的不平等”。根据列宁的观点，这种“事实上的不平等”是社会主义初级阶段的正常状态，因为现阶段的生产力水平还不能满足人民群众对劳动产品进行“按需分配”的要求，因此，这一过程是必然会存在的。社会主义发展阶段就是让少数民族从“形式上的平等”过渡到“事实上的平等”的历史过程。为了帮助实现这一过渡，政府可以采取的手段就是通过让渡一定程度的“法律上的平等”，对大族群实行“歧视”，对少数族群施以“优惠”。但同时列宁也强调了优惠政策本身在法律程序上的不平等性，所以在机会和资源分配领域的这种“倾斜”也只能是过渡期的暂时性政策。优惠政策应该在劣势族群与优势族群的发展达到同等水平，从而有条件在政治、法律、经济、教育等领域全面实现平等的条件下被取消。因为，该状态下的劣势族群已经能够在社会分层、生产生活领域实现与优势族群的“事实上的平等”。我国是社会主义国家，坚持民族平等、各民族共同繁荣发展是马克思主义民族观的根本原则，也是我们党和国家制定民族政策的总体指导方针。因此，我国民族优惠政策的制定理念是追求各民族“事实上的平等”。经济上的财政补助、税收优惠；教育上的降分录取、开办各类民族院校、民族班；人事上加大力度培养少数民族干部；就业上的定额限制、优先录用；人口政策上的生育照顾等等，都体现了党和国家对各民族平等权利的强调，以及让各民族共同分享社会发展成果的坚定决心。

二、对民族优惠政策进行微调的必要性分析

我国的民族区域自治制度以及优惠政策实施大半个世纪以来，民族地区的经济社会发展发生了翻天覆地的变化，取得了一系列有目共睹的成就。这说明党和国家对民族形势以及民族地区问题特殊性的把握是准确的，我国的民族政策也是符合民族社会发展规律的。但这并不意味着我们可以闭目塞听、安于现状。任何一项制度从产生到完善都是一个长期、动态的过程，必须以不断变化发展的客观实践作为检验其合理性的唯一标准。在中国生产力迅速腾飞、民族地区与非民族地区都出现跨越式发展，但同时新社会矛盾不断涌现的今天，我们有必要对新形势、新问题保持高度敏感，时刻反思政策的适用性问题。

1.“汉-少”二元结构不容忽视

二元结构最早是作为一个经济学概念被提出的。传统发展经济学理论将二元结构定义为边际产出等于或接近于零的农村农业部门与边际产出较高的城市工业部门的并存状态；并且经过不断发展，农村农业剩余劳动力不断转移至城市工业，最终消除经济社会的二元分割状况，形成新古典经济学所谓的一元化市场。后来，逐渐拓展至现代化研究的政治、社会、文化各领域。正如马戎教授所指出的，我国学者对于“二元结构”的研究兴趣也绝大多数集中在城乡二元结构问题，而对于另一类二元结构的存在一直未引起足够重视，那就是汉族与少数民族之间存在的二元结构。“汉-少”二元结构可以从两方面来理解：一是少数民族成员与汉族成员的身份区隔；二是少数民族地区与非少数民族地区的经济社会发展差距。

一方面，少数民族成员与汉族成员之间存在因制度因素造成的身份区隔。中国的城乡二元经济社会结构的本质特征是把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。与之类似的是，在目前我国实行的民族政策中，也存在明显的以民族类型划分为依据的权益机制。20世纪50年代，中国共产党的民族识别举措为之后民族优惠政策的实施提供了前提条件，围绕民族身份的一系列经济、教育、人口、干部任命制度相继出台。各种财政补贴、税费减免、高考加分、生育放宽、优先录用等优待措施的享有都是以“少数民族身份”作为制度保障的。这些民族优惠政策的制定初衷是为了弥补因社会历史、地理环境、自然条件、文化特征等原因为民族成员带来的劣势状况，因而在特定历史阶段是无可厚非的。但这也在客观上会带来一个后果，就是在享有民族优惠政策的少数民族成员与非少数民族成员之间造成一种人为的身份区隔。尤其需要注意的是，在当前人口流动空前加剧的社会背景下，目前我国几乎不存在纯粹由某一个民族构成的区域共同体，汉族与少数民族、不同少数民族之间散杂居状况普遍存在。在共同生活的过程中，一部分群体能因自己的民族身份获益，而另外一部分则不能，这样必然会产生一种差异比较的“相对剥夺感”，不利于民族间认同感的构建，导致制度性身份区隔的出现。

另一方面，少数民族地区与非少数民族地区的经济社会发展存在二元差距。在修改后的《民族区域自治法》实施10多年后的今天，民族地区已经发生了翻天覆地的变化，实现大踏步地跨越式发展，甚至出现“内蒙古现象”等经济发展神话。西部地区12省、市的生产总值总和，由2000年的16655亿元增长到2009年的66973.5亿元，年均增长近12%；人均地区生产总值由4624元增加到18286元。其中，五个自治区的地区生产总值由2000年的5198亿元增加到2009年的23476亿元，年均增长12.8%。民族地区的经济社会发展速度、规模效益已经接近甚至高于全国平均水平，“但这些地区的自我发展能力依然很弱。尤其是5个自治区和少数民族聚居程度较高的四川、云南、贵州、青海、甘肃省，在经济竞争能力和可持续发展能力方面都处于全国平均水平之下，与东部发达地区的差距依然显著。”国家统计局的数据显示，2012年全国GDP为519470亿元，其中东部地区为320738亿元，占全国GDP比重61.74%；而民族自治地方GDP为54079亿元，占全国比重仅为10.41%。民族地区的人均生产总值也显著低于全国水平，2012年全国人均GDP为38459元，民族自治地方人均GDP为30862元，比全国平均水平低19.75%，更是远远落后于东部沿海地区。也就是说，民族优惠政策实施大半个世纪以来，民族地区的现代化，工业化程度仍然很低，真正“内生型”自我发展能力方面的成就还不明显，我国在经济社会发展方面仍然存在民族地区与非民族地区的二元社会结构。加强民族地区的自我发展能力与可持续能力建设，缩小地区区隔的重担依然任重而道远。

2.部分汉族成员对优惠政策造成“逆向歧视”的不满

世界范围内的多族群国家一直都非常重视主体族群和少数族群之间利益关系的协调，力图弥合各族群间在经济发展水平、政治参与程度、文化繁荣水平之间的差距。在这方面，美国、巴西、印度等国家都已经展开了长期的实践和努力。美国的“肯定性行动计划”自20世纪60年代开始实施以来，由于教育准入、就业比率等方面的倾斜性政策，产生了一大批少数族群中的新中产阶级；巴西对少数种族的配额制度大大促进了国内的社会流动，为劣势族群带来了更多的发展机会；印度的保留政策在很大程度上保护了低等种姓在就业、求学方面免受歧视。这些优惠政策的实施目的就是让各个族群平等共享社会发展成果，通过“差异性配给”实现“平等对待”。但是，这种差异性配给也可以被解读为“法律上的不平等”。尽管经典马克思主义理论家已经对通过“法律上的不平等”达到“事实上的平等”的合理性进行了充分论证，但在实践中，并非所有人都能接受在他们看来是“逆向歧视”的不公平对待。在前苏联的计划经济体制下，联盟中央政府对少数民族的优惠政策实行了近70年，俄罗斯民族主义者就提出“不应再做其他民族的奶牛”的口号；美国的“肯定性行动”对部分高校实行特别招生计划，给少数族群学生划定一定比例的入学名额，但实施以来不断遭到挑战，不断有美国白人男子以“逆向歧视”为由提起各类诉讼案件；在中国，也有部分学者在西部少数族群地区的社会调查中发现汉族居民对优惠政策的抱怨，“他们认为自己的子女在当地的受教育机会方面实际上受到族群优惠政策的制度性歧视，并对当地以少数族群为对象的各项优惠政策表示不满，认为这些以族群设定标准的作法违反了民族平等和公民权利。”在部分汉族成员看来，法律中有对少数民族群体歧视行为的明文禁止，因此真正对少数民族的歧视基本上不存在，但是优惠政策对少数民族权益的倾斜却是对他们实实在在的歧视。这一点在汉族与少数民族混居程度较高的民族自治地区中尤为明显。

3.部分少数民族成员对优惠政策“污名化”效应的抵触

人人平等似乎是政策制定天经地义的伦理标准，而优惠政策在法律上是背离这一标准的，这一形式上的背离通常被解读为“承认被优待的族群命定地没有能力与其他非优待族群进行平等的竞争”。制定民族优惠政策的出发点就是基于民族地区、民族成员的劣势地位，甚至似乎正是少数民族成员在文化素质、生产技能、社会适应方面的“低人一等”为民族优惠政策的存在提供了合法性来源。所以，民族优惠政策在给少数民族提供了额外机会、资源和权利的同时，也不可避免地带来了污名化的副产品。污名是一种消极的刻板印象，通过对特定群体进行特征上的概括，进而推广到其中的每一个成员，而不管其成员的个体差别。当下面五个成分同时出现时，污名化现象就存在了：第一，人们对差异进行区分并标签化；第二，主流文化观念将某种消极特征与被标签群体相联系；第三，主流群体将“我们”与“他们”分离开来；第四，被标签群体遭遇实际上的不公平处境；第五，被污名的程度视经济、社会和政治权力的可得性而定，只有一个群体有足够的影响力来左右公众对另一个群体的态度时，污名才会存在。具体到中国的民族现实，我们的民族识别工作实际上就是对民族从文化、习俗、地域甚至体态方面进行的差异分类，并通过确定民族成分和纳入户籍管理系统完成了制度化过程。尽管政策制定的出发点是缩小民族成员与非民族成员的差距，但在长期的历史发展过程中，少数民族身份却被贴上“野蛮”、“愚昧”、“贫穷”、“懒惰”等消极标签，也因之带来了一系列有形或无形的歧视。有学者通过问卷调查发现，尽管拥有比汉族更高的学历水平，在北京的少数民族（主要为满族、回族、朝鲜族）被访者仍认为他们受到了高工资、高学历要求工作的歧视。他们把这种因民族身份带来的“惩罚”归因于雇主的刻板印象，因为他们生在北京，长在北京，说着流利的普通话，充分被汉族文化所同化。民族优惠政策的推行，意在消除差距，但却固化了对少数民族的污名化效应。在笔者近来对民族地区的访谈中也发现，除了大部分“草根”少数民族成员对优惠政策的热烈欢迎之外，也存在着部分少数民族成员认为民族优惠政策似乎总是让他们矮人一等，“本来不是通过优惠政策取得的成绩，别人会认为因为我是少数民族而受到优待才获得的”，因而主张“取消优惠政策”。当然，这与个体的受教育程度、职业类型、社会地位呈现明显的相关性，在受教育程度较高、社会经济地位也较高的群体中，对于优惠政策客观带来污名化效应的抵触心理更为明显。

三、对民族优惠政策进行微调的可行性方案

民族优惠政策在我国改革开放的浪潮下以及政治经济全球化的背景中，经受住了实践考验，表明它是适应我国民情国情的。所以在当前的形势下，我们应当继续坚持总体制度不变，但同时也要对新情况新问题的出现保持密切关注，对民族优惠政策进行微调。

1.目标：构建发展型民族福利体系

民族优惠政策是针对民族地区和民族成员的社会福利，社会福利制度一经付诸实施，既会发挥积极作用，也会带来一定的消极后果。西方社会福利制度的不断演变更替就充分说明了这个道理。国外社会学界通过对关于美国政府向黑人提供的各项优惠政策进行分析，发现其一方面确实帮助了一批有才能和潜力但只靠自己奋斗确实有困难的黑人脱颖而出，培养成一批黑人社会精英；另一方面也使得一些黑人躺在社会福利上生活而不愿就业或努力工作，被不满这一现象的白人称为“种族寄生虫”。国内的统计数据也表明，2000～2008年，国家财政对西部地区的转移支付规模从1089亿元增加到7933亿元，年均增长28.2%，转移支付累积达30338亿元，占中央对地方转移支付总额的43.6%；同时，国家对直接关系到人们生活的医疗卫生、社会保障、水电住房等诸方面也给予了大量的资金投入，如在医疗卫生方面，2001～2010年国家投入由1.5亿元增加到242.3亿元，增长了161倍。但西部地区的经济综合竞争力依然位居末端，自我发展能力依然很弱，在经济上呈现出对中央高度的依赖性。中国社科院西部发展研究中心副主任陈耀在接受记者采访时就表示，应该“增强西部地区的自我发展能力，减少对国家的依赖”。马戎教授通过应用赫克托的“扩散模式”来分析我国中央政府与西藏地区的关系，也指出我国西藏地区经济社会发展呈现出一种“扩散-供给”型，而非理想的“扩散-发展”型结构。因此，目前民族地区发展的核心要务就是提高“自我发展能力”。

发展性社会福利是20世纪90年代以来国际社会政策与社会福利领域的一个重要理论趋向。随着20世纪70年代末80年代初新自由主义在英美抬头和北欧福利国家遇到困境，在社会政策领域既注意社会政策的福利性，又关注社会政策对经济发展的促进作用的思路逐渐发展起来。在实践方面，发展性福利思想的最大贡献是突破了传统社会福利政策孤立地看待经济和社会发展的弊端，揭示了两者的相互依存关系。其重点是将社会干预的重心从事后补救提前到风险形成的环节，通过将社会政策运用于对服务对象和经济增长具有投资性的项目上，促进贫困群体及个人的自立自强，提升他们参与社会生活的能力，实现可持续发展。具体到政策层面，发展性福利思想强调“生产主义”，主张加强对人力资本的投资，促进社会资本形成，提倡资产积累，鼓励自谋职业和生产性就业以及消除经济参与障碍。需要强调的是，发展性福利模式并不否认社会总是需要救济性和以维持生存为目的的社会政策，它只是认为传统的福利模式过于强调福利供给和收入补助，而这些措施并不能促进人们对经济过程的参与以及对经济成果的分享。因此，发展性福利模式强调的是一个渐进式的长期投资思路，这是适合我国民族地区实际情况的。在对民族优惠政策的调整过程中，我们要以发展性福利模式为努力方向，构建适应民族地区特殊情况的发展型民族福利体系。一方面，我们不能中断对民族地区特殊困难群众的救济性服务，国家的最后一道安全网必须始终作为民族成员的坚强依靠；另一方面，应该逐渐转变收入补助的思路，在西部大开发第一个阶段业已完成，民族地区的基础设施建设已经取得显著成就的基础上，以“社会投资”理念引导政策行为：重点加大各阶段人力资本的投入；通过福利倾斜引导广大优秀知识分子留驻民族地区从事教育教学工作；发展民族地区特色产业的应用技术教育；鼓励“工作福利”和“生产性福利”，对有劳动能力而不积极主动劳动者取消福利资格。

2.理念：以对“过程平等”的强调抵消“机会不平等”的消极作用

目前针对民族优惠政策的主要质疑是认为它是一种“法律上的不平等”，因而造成了汉族成员与少数民族成员在“机会上的不平等”。国家制定民族优惠政策的思路是为了弥补民族地区民族成员在“起点上”的不平等，因而通过“机会上”的倾斜，最终达到“事实上”的平等。比如，在争议最大的教育制度优惠方面，采取对少数民族降分录取或者开办民族班的办法让更多少数民族成员享受到接受高等教育的机会。这一点被许多批判者认为是降低了高等教育门槛，拉低了总体教育水平，这样培养出来的少数民族毕业生不能适应劳动力市场需要等等。但其实在“让更多起点低的学生接受教育”与“提高总体教育水平”之间并不存在必然的矛盾，这一点可以通过对“过程平等”的强调予以中和。也就是说，大家虽然以不同的起点，不同的机会进入学校，但学校对他们实行的是同一标准（并不代表同样形式）的考核。所以，关键是学校应该在学业成绩、动手技能、社会实践等方面实行更为严格的“准出”机制，这一过程的绝对平等就能抵消绝大部分“机会不平等”带来的消极作用。这样一来，既满足了让更多少数民族成员接受教育的需要，又总体上提升了教育水平。以往对于民族优惠政策的解读往往忽视了对这一“过程平等”的强调，大家的注意力都集中到入学时的机会不平等，以至于少数民族大学生被“污名化”。当然，这与我国高等教育现行体制的“严进宽出”有密切关联。在民族优惠政策的其他领域也存在类似情况，比如就业。尽管一份工作可能是某个少数民族成员因限定配额获得，但在实际工作过程中，他会接受市场业绩、人缘关系等一系列公平的竞争考核，最终能否适应这份工作就并不是自己的少数民族身份能保证了，那么又有何理由把他的民族身份当做“不平等”或“逆向歧视”的根源呢？所以，在民族政策通往最终“事实上的平等”的道路上，更应该关注的是“过程”的完善，而非“机会”的“平等”与“不平等”。

3.方式：“两手”并进，共促发展

自党的十四大将社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的总目标以来，市场经济的主体地位以及我国经济制度的社会主义性质就得到了确立。这就决定了我国的经济制度绝不是任何意义上纯粹、简单的市场手段，而是力求既要最大限度地发挥市场机制的优势，同时又不排除政府的宏观调控。体现在分配制度上，则是既要兼顾效率，又要兼顾公平。在市场机制效率低下甚至失灵的领域离不开政府干预的作用，民族优惠政策则正是国家宏观调控手段的重要内容。社会主义市场经济的建立给民族地区的发展带来了巨大的机会，但同时一体化进程的加速也为处于非均衡格局中的民族地区带来了更为严峻的挑战和冲击。如何更好地支持扶助民族地区以促进共同发展繁荣，既是政府民族工作的长期目标，也是一直以来孜孜不倦的实践行动。自诞生之日以来，民族优惠政策已经走过数十年的历史征程。不可否认的是，其在推动民族地区的经济、社会、文化各方面取得巨大成就的同时也存在不少问题，尤其是在社会主义市场经济条件下，民族优惠政策表现出许多方面的不适应，相当一部分政策已经失效、淡化或者难以执行。也就是说，政府的宏观干预与市场经济这“两只大手”并非携手共进，而是“拧着干”。这种局面起因于我国在步入转型期后对原有的政策缺乏必要、及时的调整，使得民族优惠政策在稳定性、连续性方面存在严重问题。以民族贸易政策为例，在关于民族产品的商品价格、税收、物资补贴等方面的新措施出台后，大部分原有的民族贸易优惠政策中的款项都被变相取消，使得原本旨在扶助民族贸易发展的优惠政策“毫无优惠”。面对针对民族优惠政策的种种质疑声和现实问题，首要的任务应该是澄清误解，及时调整政策内容，使优惠政策既能引导资源充分流入民族地区，又能最大化调动民族群众、民族地区的积极性，形成真正的“内生型”发展，从而化解非民族群众的疑虑，加强民族交融。

综以概之，在如何看待我国民族优惠政策的问题上，全盘否定或者全盘肯定都不是科学的态度，在推动政策演进的过程中，我们既要避免闭目塞听的“形而上学”，又要避免政策改革的“大跃进”。通过对真正的“资源匮乏群体”在“机会上”进行倾斜，同时强化“过程上”的公平激励，从“社会投资”的视角构建出符合民族地区客观需要的发展型民族福利体系，促进民族地区的逐步繁荣和实现“事实上的平等”，这应该是调整我国民族优惠政策的基本思路。

[责任编辑：罗柳宁]