政府环境责任的规则变迁及深层法律规制问题研究

吴越　唐薇

〔摘要〕旧《环境保护法》在罚则编重“企业罚”而轻“政府罚”导致的环境执法监督不力，饱受学界诟病与指摘。新法不仅加大了生产经营主体的环境责任，更加大了地方政府环境责任，尤其以“区域限批”罚、“越级罚”和“引咎辞职”罚吸引公众眼球。然而，由于体制和机制等深层次的法律问题尚未完全解决，尤其是中央对地方政府依法问责机制缺失、政出多门和多头执法、对监管者的有效监督机制缺位，使得新法较之旧法虽在一定程度上加大了政府责任，但其实施效果仍有赖于基本法层面的深层法律问题的解决。

〔关键词〕政府环境责任；限期达标；区域限批；地方政府问责制；外部监督机制

〔中图分类号〕DF468〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0020-10

一、问题的源起：政府环境责任立法的避重就轻

1989年颁布并施行的《环境保护法》（以下简称“旧法”）作为计划经济时代的立法产物，其主要内容已不再符合社会主义市场经济体制之下环境治理的内在需求并暴露出许多缺陷和矛盾。环境法实施的有效性不足俨然已成为当下中国环境法制实践面临的最为棘手的问题，其根本症结在于立法中政府环境责任条款的薄弱规定。

在旧法浓重的管制色彩之下，居于权力主体地位的政府与处于义务主体地位的行政相对人呈现出鲜明的二元化问责形态，体现在旧法罚则编条文配置上，“治民”条款竟多达9条参见1989年《环境保护法》第35、36、37、38、39、40、41、43、44条的规定。，而“治官”条款则仅设1条。参见1989年《环境保护法》第45条规定。“法律对政府和对行政相对人的两种不同态度和双重标准，不仅使企业等行政相对人对环境法律的公平、争议性产生怀疑，也使政府官员滋长了不受环境法律约束的官本位思想，从而使现行环境法律的正当性和有效性大打折扣。”〔1〕从当前情况来看，政府环境责任条款的简陋与粗疏规定，致使实践中政府宏观决策失当、环境治理滞后、环保监管不力等层出不穷的失范行为缺乏有效制约，进而使得我国环境质量呈现总体一般据2014年6月6日环境保护部发布的《2013中国环境状况公报》显示：“2013年，全国环境质量总体一般：地表水总体为轻度污染，部分城市河段污染较重；海水环境状况总体较好，近岸海域水质一般；城市环境空气质量不容乐观；城市声环境质量总体较好；辐射环境质量总体良好；生态环境质量总体稳定。”、并未得到良好改善的状况不容乐观。

历史的经验和教训告诉我们，要从根本上解决我国的环境问题，关键点和突破口在于强化政府责任，在于规范和约束政府行为。〔2〕为此，2014年新修订的《环境保护法》（以下简称“新法”）补强了政府环境责任并建立起了严格的责任追究机制。本文在厘清新法中政府环境责任条款的规则变迁及规范构造的基础上，全面省察政府环境责任落实面临的制度软肋，指出新法的实施效果将有赖于深层次法律问题的解决，以为环境法治建设及系统完整的生态文明制度体系构建提供思路参考。

二、政府环境责任“罚则”的规则变迁

（一）规则变迁动因

当前我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势〔3〕，沉重的环境代价催生了对环境保护立法理念及制度规范的深刻反思。规模庞大的环境法律体系未能如立法预期有效地实现“保护和改善环境、防治污染和其他公害”的目的参见《环境保护法》第1条。，矛盾直指政府环境保护职能异化及相应政府环境责任规则缺位。因此，对地方政府环保职能回归常态的迫切期待、对失范的政府环境权力受到及时全面法律矫正的强烈需求，以及在生态文明理念中寓意的完善环保立法的政策思路，共同成为我国政府环境责任“罚则”变迁的动因。

首先，经济增长和财政收益优先主义下地方政府环保职能异化。按照社会契约理论，在环境保护和治理领域，政府和公民之间具有委托代理关系，作为代理人的政府需以受托人即公民享有环境公共利益为依归并切实肩负起实现和维护公众环境福祉的职责。然而，“实际行动中的政府并不总是像其应然的那样是一个只追求公益的‘公意化身，必然忠实地依照法律或社会期待行事，而是有其自身的特殊利益和行动逻辑，同样追求自我利益的最大化。”〔4〕在政治激励和财政约束的双重制约之下，促进经济增长和增加财政收益成为了地方政府的优先目标，最终导致了地方政府的选择性职能履行，形成了发展型政府。〔5〕随着发展范式的转变，尽管环境保护被课以更多关注，但经济发展仍是要义之首〔6〕，使得环境保护犹如“戴着镣铐跳舞”，难免沦为经济发展的垫脚石。实践中一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方保护主义〔7〕，使得部分地方政府的环境保护职能最终发生异化，出现了“目前中国的大部分环境污染都是各级政府财政投资的企业导致的，也是各级政府所鼓励的”〔8〕、地方政府常常干预环保执法造成环保局长“坐得住的顶不住，顶得住的坐不住”、地方政府与排污企业“猫鼠一家把酒言欢”等一系列匪夷所思的现象。因此，对地方政府环保职能回归常态并使我国环境污染顽疾及时治愈的期待成为加快政府环境责任“罚则”变迁的外在动因。

其次，政府环境权力缺乏法律制约和矫正，加剧了环境形势的严峻性。旧法第五章法律责任历来备受学界诟病和指摘。尽管它详细规定了企业违反各类环境保护义务应承担的民事、行政和刑事方面的非难、谴责与否定性后果，却仅在法律文本最后以第45条粗陋规定了环境保护监督管理人员因渎职行为而应承担的行政处分和刑事责任，具有先天不足。一方面，由于没有其他关于政府环境治理法律责任条款予以辅助和呼应，第45条难以成为对政府不履行相关环境治理义务行为有效追责的法律依据，从而导致其他章规定的政府环境权力成为没有限制的权力，使得权力的滥用成为一种必然。〔9〕另一方面，环境保护监督管理人员并非唯一的环境权力行使者，第45条调整对象的局限性决定其无法对拥有广泛环保职权的地方政府及相关监管部门进行约束。政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍〔10〕，而对失范的政府环境权力缺乏明确的法律制约和矫正机制，无疑使得我国环境治理和保护陷入二次困境。因此，弥补既有立法缺陷、补足政府环境权力制约机制是政府环境责任“罚则”变迁的内在动因。

最后，国家最高层的政策文件描绘了中国生态环境法治建设的宏伟蓝图。从“全面协调可持续的科学发展观”参见2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。至“加快建设资源节约型、环境友好型社会”参见2005年10月党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。，再到“建设生态文明”理念的提出参见2007年10月党的十七大报告提出的全面建设小康社会奋斗目标的新要求。，彰显出国家最高层对经济发展与环境保护的基本矛盾及时回应及宏观指引的积极态度，且逐步形成了建设生态文明制度体系的总体目标。党的十八大报告首次单篇阐述生态文明建设，将中国特色社会主义事业的总体布局拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”格局。十八届三中全会进一步提出了建立系统完整的生态文明制度体系，实行责任追究制度，用制度保护生态环境。十八届四中全会则明确了用严格的法律制度保护生态环境，要建立有效约束开发行为和促进绿色、循环、低碳发展的生态文明法律制度，大幅度提高违法成本。一系列政策文件为生态法治建设指明了方向，要求法治系统必须体现生态文明和生态伦理的价值诉求，形成良性运行的生态法治秩序。〔11〕然而，旧法中政府环境责任的缺位无法确保政府环境权力的规范运行、提供环境保护所必需的公共服务和公共物品，有悖于生态理性的内在要求。因此，建设生态法治的政策蓝图成为政府环境责任“罚则”变迁的政策动因。

（二）政府环境责任的规则变迁

为力图治愈旧法中规制政府责任与规制企业责任条款的倾斜安排和课责不公引发的环境法有效性不足的病症，新法在强化惩罚力度和广度的法政策导引之下，汲取环境善治理念、彻底摆脱了过往薄弱的政府问责条款在责任追究时显现出的徒劳与无力困境。在新法第六章法律责任部分，完善了政府环境责任的具体表现形式，建立起了细致精道的政府责任追究机制，是值得称道的修法进步。借此，新法改变了旧法中“惩罚企业有余、问责政府不足”的尴尬处境，同时也消解了政府环境责任条款和企业环境责任条款两者之间紧张的对峙趋势，更是修补了旧法中政府环境责任条款文本表达与规则实践之间的裂痕以解规则薄弱规定之弊。

具体而言，新法在承袭旧法第45条概括性规定环境保护监督管理人员责任条款旧制的基础上，全面扩充了政府环境责任条款的法条容量，以实现对“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的呼应和衔接，将政府环境责任的具体规定分别落实于各个章节中，建立起了较为全面的法律规范群。其中具有创造性的条款包括：第28条第2款的“限期达标”制度作为修法新增内容《环境保护法》第28条第2款规定：未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。，将以往环保工作中行之有效的措施、方法等升格至法律层面；第44条第2款为备受媒体宣扬的“区域限批”制度①，旨在对地方政府盲目发展经济而损害环境违法行为作出响亮回应；第67条第2款赋予上级环保主管部门为克服环保执法中地方保护主义而“越级”行使行政处罚的权力②；第68条对环境执法中各类行政失职行为予以类型化、清晰化规定，并按行为违法程度而对负有环境监管责任的相关人员课以类别化的行政处分甚至行政问责③；第69条从立法技术来看，旨在与刑法中规定的公职人员环境犯罪——如滥用职权罪、环境监管失职罪和玩忽职守罪等作出衔接性规定。④

①《环境保护法》第44条第2款规定：对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。

②《环境保护法》第67条第2款规定：依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。

③参见《环境保护法》第68条。

④《环境保护法》第69条规定：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

⑤应当明确，“限期达标”与“区域限批”罚并非严格意义上的行政处罚，而是泛指对地方政府环境治理违法行为的约束机制，下述的“引咎辞职”罚与此相同。而“越级罚”虽意指上级环保主管部门可对相对人越级作出行政处罚，但其根本意图也在于建立上级环保主管部门对下级政府及环保部门的监督制约机制。

⑥应当明确，在英美法德等国家“越权无效原则”是其行政法中一项基本原则，但其“越权”与我国行政法上的“越权”有一定差异，前者范围大于后者，中国行政法上的“越权”是“行政违法”中的一个种类，而它们的“越权”接近于我国“行政违法”的概念，参见胡建淼《行政法学》，法律出版社，2010年，445页。

三、新法对政府环境责任的“罚则”创新

（一）“限期达标”与“区域限批”罚⑤

“为了金山银山，牺牲绿水青山”。当前一些政府在片面发展地方经济“追赶效应”的驱动下，为攫取眼前的经济利益而置处于弱势地位的环境利益不顾。为了让地方政府切实担负起环境保护责任，新法特增设“限期达标”罚（第28条第2款），责令不符合国家环境质量标准的重点区域流域的相关地方政府制定限期达标规划并按期达标，以及“区域限批”罚（第44条第2款），创设了省级以上政府环保主管部门具有暂停审批相关未达标地区的新增重点污染物排放总量建设项目环境影响评价文件的权限，剑指地方政府在环境保护方面的失职行为，期待在实践中对地方政府的环境违法行为起到一定程度的震慑作用。有学者考察，“区域限批”极可能是我国之首创，在环境法治国家，几乎没有直接称为此或类似概念的环境影响评价制度。〔12〕这种将地方政府的环境管理工作和项目建设相结合的连带式行政强制措施〔13〕，不失为一种巧妙的政府环保激励机制。然而，对良苦用心的修法安排也不能盲目乐观。“限期达标”与“区域限批”能否直面地方政府片面发展本地经济的强烈冲动且得到严格执行，还有待观察。

（二）“越级罚”

新法中上级环保主管部门在下级部门怠于行使行政处罚权时可“越级罚”（第67条第2款）的创新规定是为当前环保执法体制弊端的应对策略，以加强上级对下级的环境执法监督，消除地方政府唯GDP至上的“新教条主义”对环境恶化的负面影响。当前环保执法体制是“条块结合，以块为主”，地方环保部门的人、财、物均由地方政府掌控，环保执法受制于外部因素，出现“不敢执法”或者“执法不到位”的情况。有些地方党政领导干预、阻碍环保执法的情况也不鲜见。〔14〕从行政法视角以观，“越级罚”意指在下级行政部门“消极不作为”时，上级行政部门“暂停”或“上收”下级行政部门的行政职权。此时上级行政部门的行为可能因涉嫌“层级越权”而违法，有违上下级行政部门的法定职权分工，是对“任一公共当局都不得在其职权范围外行事”〔15〕的越权无效原则⑥的忤逆。然而，从实质正义理念出发，“层级越权”有可能在特定的情况下具有正当性。如在德国，依据下列理由上级行政机关可以行使下级行政机关的职权：（1）事实上或法律上之原因，致下级行政机关难以行使权限；（2）上级行政机关的指令无从到达时；（3）或因情况急迫有由上级行政机关介入的必要。〔16〕越级罚也正是针对受地方保护主义掣肘的环境执法困境作出适应性回应，以与地方政府在片面发展经济过程中“重发展，轻保护”，重走“先污染、后治理”的恶习相抗衡。总体而言，即使“越级罚”具有价值正当性，却实属无奈之举。

（三）“引咎辞职”罚

新法第68条针对发生重大环境违法事件的地方政府分管领导及环境监管部门的主要负责人设立了“引咎辞职”罚，通过与其政治前途挂钩的做法促使其忠实地履行法律规定的职责。〔17〕对地方政府及各部门主要负责人具有一定程度的威慑力，是政府环境责任追究机制的重要组成部分。

一般而言，在行政制度中，作为一种政治惯例，强调引咎辞职制是合适的，也是有效率的；这与行政机关的首长负责制以及行政中采取的严格科层制的制度逻辑是一致的。〔18〕具体至环境保护领域，一方面，旧法仅侧重政府环保主管部门行政执法人员的责任，而地方政府负责人的环境责任付之阙如，有关专门针对省长、市长、县长等地方行政首长环境问责的具体规定无章可循，这显然与《地方政府组织法》第62条确定的地方政府行政首长负责制的规定背道而驰。《地方政府组织法》第62条规定：地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。另一方面，在地方政府的决策部门中，环境保护主管机关在地方发展决策中并没有发言权，环保部门的失语使他们背负了本应由地方政府实际决策部门承担的环境责任。〔19〕实践中大量的环境违法行为，尤其是政府在发展本地经济和招商引资过程中出现的环境违法行为，往往是在政府的暗中帮助或默许下发生，此时仅仅追究部门负责人的责任而不追究政府负责人的责任，难以树立起政府带头严守环境法的权威性和公信力。新法强化了政府的环境责任，这是对当前只把环境问题推给环保部门，弱化环境保护力度，以及监管责任分割等导致出现一系列问题的纠偏。〔20〕

同时，新法一改旧法中政府环境责任粗疏规定的弊病而增设多类型、具体化的可予问责的八类环境行政违法行为参见《环境保护法》第68条规定。，力求与地方政府及相关环境监管部门的环境治理权力一一配对，实现权力与责任的平衡，并辅以兜底条款与其他立法安排实现衔接，借此尽可能囊括多种形态的环境行政违法行为，尤其彰显出对某些地方政府及环境监管部门纵容、包庇企业环境违法行为严惩不贷的决心。

（四）小结

法律作为一种激励机制，通过责任的配置和惩罚规则的实施，诱导个人选择社会最优的行为。〔21〕新法通过罚则创新，建立了多重细化、可操作的政府环境责任规则，旨在整肃吏治、激励政府工作人员忠实、勤勉地履行环保职责，令环境治理权力的运行边界和运行程序在法律阐释和司法框定的范畴内得以明晰，以此提升环境保护法在实践层面的品质。然而，在颂扬新法规则亮点的同时，也应将目光投向可能影响新法实施效果的制度软肋，全面审视相关深层次法律障碍，作为对新法的理性注解。

四、新法关于政府环境责任的制度“软肋”

（一）中央对地方政府和地方首长的法定问责制的缺失

新法创设的“引咎辞职”罚旨在集中问责具有严重环境违法事件的地方政府及相关环境监管部门主要负责人，较之旧法的粗疏规定有了明显超越和进步。然而，在缺乏中央对地方政府和地方首长法定问责制的背景下，新法的“引咎辞职”规则难以担当启动行政问责、全面落实政府环境责任之重任，成为新法实施的首要制度软肋。

首先，“引咎辞职”罚具有上位法缺位的核心障碍。在我国，维持自然资源与生态环境在事实上已经成为对国民经济进行宏观调控的重要标准之一。〔22〕环境保护的国家意志不断强化，中央政府负责监督和推动地方政府贯彻环境保护职责，地方政府作为环境保护第一责任人的约束集中体现在“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规则中。《环境保护法》第6条第2款规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。然而，在中央政府与地方政府就环境资源保护目标的优先性不同的背景下，在经济增长目标作为政府政绩考核体系的重心并因此经常被塑造成地方政府中心工作并影响整个政府体系运作的实践中〔23〕，经济社会发展与环境保护的矛盾依然突出，地方政府的环保职能较难实现。

尽管新法第68条旨在规制多种政府环境违法行为，但实践中一系列政府环境治理与保护失范行为根本无法单纯由环境保护法加以制约和追责，折射出环境保护法调整范围的局限性。如尽管第13条规定了“环境保护规划与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡发展规划等相衔接”《环境保护法》第13条第4款规定：环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。，但由于缺乏严守规划的责任追究机制，实践中地方政府随意改变规划的现象恐难以经由新法得以遏制。就连我国国民经济与发展“五年规划”中提出的详细的针对节能减排的约束性指标参见《节能减排十二五规划》。，在实践中也未得到有效的责任落实。诸多问题和隐患反映出贯彻可持续发展和“宏观调控”中问责机制缺位下的尴尬局面，而这并非简单的政策或一般法律层面的问题，也不能归责于立法者的疏漏或过失，而是一个宪法制度安排问题。如果这一根本问题不得到解决，则新法的实施效果将大打折扣。