京津冀协同发展视阈中的美丽乡村建设

杨升祥 杨睿

中国要富，农村必须富;中国要美，农村必须美。发达的中心城市，落后的农村腹地，这是京津冀与长三角、珠三角相比较所具有的特殊性。这里有国家高端城市北京、天津，有国家核心经济文化机构，有大量的科技创新资源，但同时又环绕着一个发展迟缓的贫困带。京津冀三地面积近21.6万平方公里，常住人口1亿多人。大部分地区是农村，四成多的人口生活在农村。经济全球化和区域经济一体化是世界的发展大势，因此，实现京津冀协同发展，既需要协同打造世界级的城市群，也需要协同建设三地的美丽乡村，推进区域城乡一体化发展。

一、全面深化改革，建立制度体系

没有优势互补、互利共赢的制度体系，就没有京津冀的协同发展。2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展，是一个重大的国家战略。要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。2014年9月4日，京津冀协同发展领导小组召开第三次会议，明确提出建立京津冀区域一体化发展制度体系。统筹城乡发展是京津冀协同发展的应有之义，共建美丽乡村要以京津冀区域一体化发展的制度体系为保障。

第一，明确京津冀农业的功能定位，承担起京津冀农业在国家和区域发展大局中的角色和职责。一是明确三地在协同发展中的功能定位。2013年，京津冀第一产业的产值分别是161.83亿元、188.45亿元和3500.42亿元，分别占当地第一、二、三产业总值的0.8%、1.3%和12.4%。京津是都市型农业，河北是农业大省，明确三地农业功能定位，才能在优势互补中实现互利共赢。二是在协同发展中承担起共同而有区别的角色和职责。政府主导、统筹规划、市场运作、协同推进是三地政府共同承担的角色，京津两市要把科技支持、项目支持、人才支持的职责履行好，河北省要把提供多种资源、发挥地区优势的职责履行好。三是健全合理分工，优化配置资源的制度机制，把京津冀交通一体化、产业协同发展、生态环境保护同农业发展、农村建设、农民增收、城镇建设等协调衔接、扎实推进。

第二，按照全面深化改革的要求，破除行政管理等方面的体制机制障碍。一是改变追求地方利益最大化和以地方GDP论英雄的思维方式和工作方式。改变各自为政、缺乏协同的状况，既要清除对自己利益斤斤计较、对区域整体利益漠不关心的思想，又要摒弃非行政辖属区发展与否不影响自身绩效的错误政绩观。二是打破传统的分割式的治理体系，创新区域城乡协同发展的体制机制。既要建立协商、协调的制度机制，又要建立协同、协作发展的治理体系，以有效的体制机制保障三地紧密配合、协同发展。既要制定协同建设美丽乡村的“施工图”和“进度表”，扎实推进各项工作，又要在实践中不断完善协同建设新农村的规划和措施。三是京津冀美丽乡村建设不仅要坚持问题导向，而且要敢于担当，努力工作不推诿、解决问题不懈怠，才能科学、务实地推动京津冀美丽乡村建设的协同、协调发展。

第三，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展的制度体系。在京津冀三地仍实行“分灶吃饭、区域分税制”的情况下，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展的制度體系，是协同建设美丽乡村的制度保障。一是建立市场要素合作的制度机制，通过三地农业要素市场的开发与整合，推动资本、土地、人才的有效流动和充分利用。二是建立农业科技研发合作的制度机制，对三地的科技与资源优势进行科学配置，促进农业科技的协作与发展。三是拓展和完善农产品的绿色通道，建立统一、规范的农产品质检体系，消除市场流通环节的体制性壁垒，使农产品能够货畅其流。四是建立农产品和农用物资的交易信息共享机制，推进网络化、智能化管理和一体化服务，共同推进区域农产品的品牌战略。

二、实施创新驱动，发展现代农业

没有农村的现代化，就没有中国的现代化。推进农业现代化，让农民平等参与农业现代化、共享现代化的成果，是京津冀协同发展的重要任务。

第一，推进城乡产业对接，构建新型农业经营体系。近年来，产业对接开始提速，建立新型经营体系的尝试也显露生机。张家口销往京津的蔬菜现已达到每年250多万吨，100家专业合作社的农产品直销北京的大超市和大企业。北京首农集团把绿色养殖业布局河北各地，使农民在家门口就能链接大市场。但是，依靠创新驱动、大规模推进产业对接、建立新型农业经营体系的任务艰巨。一是要协同推进城乡产业对接，在严格保护和有效利用资源的基础上，促进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新;二是要协同支持农民发展产业化经营，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股，发展产业化经营;三是要协同支持承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转，发展多种形式的规模经营，大力构建新型农业经营体系。

第二，推进城乡要素平等交换，实现公共资源均衡配置。河北省张家口赤城县与北京延庆县仅有一山之隔，位于海坨山东北的延庆县，社会利福好，养老金是赤城县的七八倍;产业路子宽，多种经营发展得快;就业机会多，农民多在本地就业。位于海坨山西南的赤城县阎家坪则是山多地少，土里刨食难，去年人均收入1000多元，几乎家家户户有人去北京打工。针对这种情况，京津冀要加快推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。一是维护农民生产要素权益，保障农民同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业和农村，发展农村产业，提高农民就业率;二是健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业保险制度，降低农业风险，增加农民收入;三是鼓励社会资本投向农村建设，支持企业和社会组织在农村兴办各类事业，加强农村基础设施建设，增加养老、医疗等社会福利，推进公共资源均衡配置。

第三，完善城镇化的体制机制，推动城镇化科学发展。农村问题的根源往往在城市，而城市问题的根源也需要在农村找答案。如果农村城镇化问题解决不好，类似阎家坪这样的山村就会成为“被遗忘的角落”和“回不去的故乡”，就会有更多的人流向京津冀的城市中，加大城市压力，导致人口膨胀、交通拥堵、房价高涨、雾霾频发等“城市病”日益严重。因此，一是要协同推进大中小城市和小城镇协调发展、农业和城镇化融合发展，促进城镇化和新农村建设协调发展;二是要协同健全跨区域城镇发展协调机制，建立规范的城镇建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城镇建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城镇基础设施投资和运营;三是要协同完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县有序改市，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。推进城镇化科学发展，留住人们的“美丽乡愁”。

三、统筹安排反哺，加强造血扶贫

京津冀协同发展，统筹城乡是题中应有之义。在协同发展中缩小城乡差距，减少贫困地区和贫困人口，是一项重要的任务。因此，京津冀协同建设美丽乡村，要统筹安排反哺，创新造血扶贫的制度机制。

第一，要抓住京津冀协同发展的战略机遇，打好贫困地区翻身仗。要彻底解决“只输血、不造血”、“常扶贫、不脱贫”的老问题。一是京津冀要协同制定和落实扶贫开发的计划和制度，建立健全以强化造血功能、提供产业支持为重点的帮扶机制，扶植和发展符合各贫困地区实际需要、且有特定资源优势、能够逐步脱贫致富的产业。二是京津冀要以改革精神、创新思维抓扶贫，充分发挥各自所长，统筹安排金融扶貧、产业扶贫、人才扶贫和社会扶贫，把输血与造血、扶贫与脱贫紧密结合起来，合力提升贫困地区造血、脱贫的能力。

第二，要创新扶贫开发方式，把京津冀地区工业反哺农业、城市支持乡村的措施制度化、规范化、具体化。一是结合各地实际，建立工业企业定向反哺农业、城市定向支持乡村的制度机制，以发展农村产业带动农民逐步脱贫，以产品的提质增效引领农民致富。二是加强贫困地区基础设施建设，改善贫困地区的生产、生活和生态环境。促进“三生”和谐发展，不仅是贫困地区改善“三生”条件、脱贫致富、建设美丽乡村的需要，也是保护农林水土气资源，为京津冀协同发展提供绿色农业、清洁水源、优质土壤、洁净空气的强有力支撑。

第三，要加大生态补偿和转移支付力度。以往京津冀在生态补偿方面有过多次合作，但是力度还有待加强。以河北赤城县为例，近年来，该县关停压缩了59家大中型企业，全面舍饲禁牧，大规模封山育林，退耕还林还草，稻田改旱田，贫困的部分原因在于落实生态约束政策，为京津保水源、挡风沙、送清风作出贡献。三地在协同发展中，要坚持谁受益、谁补偿原则，协同完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，协同推行环境污染的第三方治理。

四、以问题为导向，合力攻克难点

哪里有行政壁垒、哪里有制度难题，就要从哪里突破。京津冀协同发展，不能仅靠来往走动、签订几个协议，必须坚持改革创新，从根本上解决“不能协同”的体制机制和利益协调难题，以问题为导向，合力攻克难点。

第一，京津冀协同攻坚克难，解决制约农村经济发展的体制机制问题。多年来，囿于行政主导经济的束缚，京津冀区域经济特别是农村经济存在发展不平衡的突出问题。京津两地对周边地区的辐射带动作用不明显。上海周边有8个全国百强县，而北京周边却聚集着36个国家级贫困县，统筹区域和城乡发展，缩小区域和城乡差距，京津要发挥辐射作用，加快向河北省扩散资金、技术和人才要素，壮大河北制造业生产的能力和水平，使河北省成为承接京津科技成果转化的基地，进而推动河北省转变农业发展方式，增加农民收入，提高农村福利。

第二，京津冀要和衷共济，加快推进三地间城乡交通基础设施一体化。要想富，先修路。这是新农村建设中的一条重要经验，也是在京津冀三地交通基础设施一体化建设中，改变“你修你的路，我修我的路，条条都是断头路”的现状，实现城与乡、乡与村、村与村道路畅通的重要任务。在协同推进京津冀三地交通基础设施一体化的同时，要把三地城乡通、乡村通、村村通纳入规划、设计和施工中，从连通京津冀2300公里的断头路入手，实现三地城乡乃至全国的路路通。

第三，京津冀要合力攻关，推进区域美丽乡村建设。目前，京津冀三地都明确了本地区建设美丽乡村的规划、任务和要求。到目前为止，三地协同推进美丽乡村建设的制度和机制尚在研究阶段。一是完善三地协同建设美丽乡村的沟通会晤、协商协作制度，以健全的制度保障三地扎实推进新农村建设的各项工作，缩小三地农村中先进与落后、富裕与贫困的差距。二是健全优势互补、互利共赢的激励约束机制，形成相互配合、协同发展、优势互补、互利共赢的机制保障，有利于科学、务实地推动京津冀美丽乡村建设。

五、推进城乡联动，破解“三有三缺”

在京津冀协同发展中，对于农村有资源缺要素、农业有基础缺投入、农民有需求缺服务的“三有三缺”问题，要统筹安排，制定规划，实施联动，逐步解决。经过多年的努力，京津冀农业、农村、农民中的“三有三缺”现象已经有很大改观，但是这一问题仍未得到根本解决。

第一，协同解决农村有资源缺要素问题。北京成功实施的土地流转起来、资产经营起来、农民组织起来的做法，放活农用地经营权、集约利用集体经营的建设用地等经验;天津发展农业互联网、建设智慧型现代农业、运用计算机远程控制蔬菜大棚生产的新技术，推进确权颁证、创建示范合作社等经验，可为河北省发展现代农业提供借鉴。京津发展现代农业的各种优势与河北省农村有土地、有人力、有特产等资源优势相结合，在协同和联动中，把土地流转、资产经营、合作组织、农业科技、市场需求等要素发展起来，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，并结合实际需要加以运用。

第二，协同解决农业有基础缺投入问题。京津的改革思路、农业技术、资金资源和广阔市场等，都是河北可借鉴、借力之处。河北承德把林果业确定为脱贫致富的基础产业，因地制宜发展中草药产业、食用菌产业;张家口向京津大量供应蔬菜等农产品，两市与京津市场合作，取得明显成效，解决了资金投入问题。在协同发展中，要把河北农业的雄厚基础与京津农技、人才、销售三大市场相结合，制定和落实协同发展的规划和措施，以推动城乡一体化为目标，以缩小城乡差距、促进城乡共同繁荣为要求，逐步解决农业有基础缺投入问题。

第三，协同解决农民有需求缺服务问题。以深化改革为动力，推进城乡基本公共服务均等化。一是把农民的资产盘活，发展新型服务业。采取多种途径，大力提高农村闲置土地、宅基地的经济效益。二是满足城市养老的需求，缓解城市养老压力。由城乡合作的专业化公司对接城乡养老，建立健全养老机构，提高养老服务水平。三是加强农村公共服务基础设施建设，提高农民公共服务水平。增加农村公共服务的机构和设施，提供符合农村农民实际需求的基本公共服务。

亲望亲好、邻望邻好。京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜。三地要协同建设产业美、环境美、生活美、人文美的美丽乡村。一要发展现代农业，实现产业特色明显、产品优质安全、资源生态和谐;二要推进新农村建设，实现布局规划合理、基础设施完善、自然环境和谐;三要提高农民物质文化生活水平，实现物质生活宽裕、社会保障有力、邻里亲朋和谐、乡风朴实文明、地方文化鲜明。集中起来就是实现生产、生活与生态和谐。在协同发展中，建立优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系，是建设美丽乡村的重要保障，建立区域协同发展的治理体系，是实现城乡一体发展的基本要求。要在实施重大国家战略中推进美丽乡村建设，使京津冀独有的美丽乡村风景成为中国的璀璨明珠。

作者单位：中共天津市委党校

：天津市津南区政协

责任编辑：张 伟