地方本科院校转型：政府思路与政策设计

张祺午

摘 要 由国家高层主导、各方给予积极回应的地方本科院校向应用型转型的工作在2013年全面启动。目前，国家层面推进本科高校转型工作主要体现出三大特征，即领导高度重视、政策体系初步形成、国家教育行政部门有序推进。地方层面在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》发布近1年来，有23个省、市、区发布了实施意见，其中都有针对性地就“推动普通本科高等院校转型”或“探索发展应用技术型本科教育”进行了规划部署，但在总体要求、转型目标、转型任务和保障措施等方面也根据区域实际做出侧重点有所不同的政策安排。

关键词 地方本科院校；转型；应用技术型本科；政策体系

中图分类号 G649.20 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）12-0011-06

2013年，全国有普通本科院校1170所，其中地方本科院校668所[1]。这一年应届大学毕业生人数达到699 万人，被称为史上最难就业季，而到2015年这一数字预计将达749万人，大学生就业难现象将更加凸显①。据教育部对2012年普通高校毕业生就业率的统计来看，就业率最高的是“985”高校毕业生，其次是高职院校毕业生，第三位是“211”大学毕业生，地方普通高校的毕业生就业率排名垫底[2]。

在高校毕业生尤其是地方本科院校毕业生就业问题成为社会普遍关注问题的同时，人力资源市场却反映，各地众多企业难以找到所需要的大量应用型人才。这一矛盾突出表明高等教育结构与经济发展结构的不相适应，专业发展和人才培养与产业需求相脱节。在这样的背景下，由国家高层主导、各方给予积极回应的地方本科院校向应用型转型的工作在2013年全面启动。中央和地方政府出台了一系列政策，召开了多次会议推进地方本科院校转型。本文旨在对2013-2015年国家和地方层面推进地方本科院校转型的政府要求和政策内容进行梳理和分析。

一、国家的转型思路和政策设计

国家经济转型发展，行业产业结构优化升级，信息技术引发的新科技革命，都迫切需要应用技术型人才。引导一批本科高校向应用技术型高校转型，是大势所趋。转型发展是全方位、系统性的改革，国家的转型思路和政策要求决定着转型的方向。综合来看，目前国家层面推进本科高校转型工作主要体现出三大特征：领导高度重视、政策体系初步形成、国家教育行政部门有序推进。

（一）国家高层领导为转型“破题”

对于高等教育人才培养与人力资源市场之间的结构性矛盾，国家高层领导十分重视，并提出本科高校转型的思路。2013 年6 月，在天津举办的全国职业院校技能大赛闭幕式上，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东在题为“加快发展现代职业教育为实现中国梦提供人才支撑”的重要讲话中明确提出：“要促进中等和高等职业教育协调发展，鼓励推动地方本科高校向职业教育转型，使专业结构和层次结构与人力资源需求相适应，以增强学生就业创业能力和职业转换能力，提高就业率和就业质量。”这一精神在业内外引起巨大反响，成为高校转型的重要动力。2014年2月26日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，对加快发展现代职业教育做出部署，明确提出“引导部分普通本科高校向应用技术型高校转型”。

（二）推进本科转型的政策体系初步形成

2014年至2015年，国家出台了一系列政策，引导本科转型工作深入发展。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》印发。这是一部指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划。《规划》中对本科高校转型发展提出明确要求，将其作为增强城市创新能力的一项重要任务。这突出表明，推进本科院校转型对于推动城市走创新驱动发展道路具有重大意义。

同年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》印发。《决定》对构建现代职业教育体系提出了明确的任务要求，引导普通本科高等学校转型发展是其中的关键一环。《决定》对本科院校转型的总体目标、主要任务和保障措施进行了明确，为本科院校转型工作提供了基本遵循。6月16日，教育部等六部门联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，明确提出按照终身教育的理念，形成服务需求、开放融合、纵向流动、双向沟通的现代职业教育的体系框架和总体布局。《规划》中提出的职业教育的层次结构，包括初等、中等、高等三个层次的职业教育。而对于高等职业教育，则首次明确“在办好现有专科层次高等职业（专科）学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才”。《规划》还对本科转型的原则、方式、途径等予以明确，为本科转型工作设计了路线图。

2015年3月，《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》印发。《意见》提出，“构建创新型人才培养模式”，并要求“以人才培养为中心，着力提高本科教育质量，加快部分普通本科高等学校向应用技术型高等学校转型”。

这些有关本科院校转型的国家政策要求决定着应用型本科教育在整个现行教育体系，特别是在职业教育发展体系当中的地位。政策具体内容见表1。

表1 我国关于本科高校转型发展的政策要求

序号 文件名称 关于本科高校转型发展的要求 发文机关 发文时间

1 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》 推动高等学校提高创新人才培养能力，加快现代职业教育体系建设，系统构建从中职、高职、本科层次职业教育到专业学位研究生教育的技术技能人才培养通道，推进中高职衔接和职普沟通。引导部分地方本科高等学校转型发展为应用技术类型高校。试行普通高校、高职院校、成人高校之间的学分转换，为学生多样化成才提供选择。 中共中央、国务院 2014-3-16

2 国务院关于加快发展现代职业教育的决定 引导普通本科高等学校转型发展。采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校。建立高等学校分类体系，实行分类管理，加快建立分类设置、评价、指导、拨款制度。招生、投入等政策措施向应用技术类型高等学校倾斜。 国务院 2014-5-2

3 中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见 以人才培养为中心，着力提高本科教育质量，加快部分普通本科高等学校向应用技术型高等学校转型，开展校企联合招生、联合培养试点，拓展校企合作育人的途径与方式。 中共中央、国务院 2015-3-13

4 现代职业教育体系建设规划（2014—2020年） 在办好现有专科层次高等职业（专科）学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。

鼓励举办应用技术型高校，将其建设成为直接服务区域经济社会发展，以举办本科职业教育为重点，融职业教育、高等教育和继续教育于一体的新型大学。

引导一批本科高等学校转型发展。支持定位于服务行业和地方经济社会发展的本科高等学校实行综合改革，向应用技术类型高校转型发展。鼓励独立学院转设为独立设置的学校时定位为应用技术类型高校。鼓励本科高等学校与示范性高等职业学校通过合作办学、联合培养等方式培养高层次应用技术人才。应用技术类型高校同时招收在职优秀技术技能人才、职业院校优秀毕业生和普通高中、综合高中毕业生。各地采取计划、财政、评估等综合性调控政策引导地方本科高等学校转型发展。 教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、农业部、国务院扶贫办 2014-6-16

（三）教育部有序推进本科院校转型工作

贯彻国家政策精神，国家教育行政部门全面推进本科高校转型工作。教育部连续两年将推进本科高校转型工作作为年度工作重点之一。2014年提出“探索本科层次职业教育”，2015年提出“印发引导部分地方本科高校向应用技术型高校转型发展改革试点的指导意见，启动改革试点，有序引导部分有条件、有意愿的地方高校转型发展”。在2015年全国教育工作会议上，教育部部长袁贵仁指出，要推动地方本科高校转型发展，加快建立高校分类设置、分类拨款和分类评估制度，为转型发展提供政策引导和制度保障。在2014年教育部召开的地方本科高校转型发展座谈会上，教育部副部长鲁昕指出，引导和推动部分地方本科高校向技术应用型高校转型是提高地方高校支撑产业升级、技术进步和社会管理创新能力，完善现代职业教育体系的重要任务。力争用3 年左右时间建成一批地方本科转型示范学校，形成促进地方本科高校转型发展的政策体系和体制机制，探索出一条建设中国特色应用技术型高等学校的发展之路。

在教育部的指导下，2013 年6 月应用技术大学（学院）联盟在天津职业技术师范大学成立。联盟成员是以应用技术大学类型为办学定位的地方本科院校，成立时有理事单位37 家。该联盟成立两年来，举办了多次活动（见表2），围绕建设应用技术大学的目标，组织成员单位深入开展合作交流、学术研究，推动建立产教融合和协同创新机制。2014年4月，产教融合发展战略国际论坛在河南省驻马店市举行。会议就地方本科高校如何更好服务区域经济发展方式转变、产业转型升级和新型城镇化进行了深入探讨，与会的地方高等学校共同发布《驻马店共识》，表示愿意成为转型改革的积极探索者和实践者。2014年12月，产教融合发展战略国际论坛2014秋季分论坛在宁波闭幕。教育部副部长鲁昕在发言中强调，引导部分地方本科高校转型发展是国务院作出的战略部署，是教育领域的一项重大改革，要用十年磨一剑的精神，扎实做好改革试点，积极稳妥地加快这一进程。2015年4月16日，第二届产教融合发展战略国际论坛在河南驻马店闭幕。在闭幕式上，教育部副部长鲁昕提出了高校转型顶层设计的四个“转变”原则，即转变办学思想，服务地方经济社会发展；转变办学体制机制，深化产教融合、校企合作；转变人才培养模式，培养应用型技术技能人才；转变教育发展理念，增强学生就业创业能力。

表2 应用技术大学（学院）联盟举办的学术活动

序号 论坛名称 论坛主题 举办地点 举办时间

1 产教融合发展战略国际论坛2014年春季论坛 建设中国特色应用技术大学 河南驻马店 2014年4月24～26日

2 产教融合发展战略国际论坛（IFIE）2014年秋季论坛 服务创新驱动发展、促进校企深度合作 浙江宁波 2014年12月6～7日

3 第二届产教融合发展战略国际论坛 拥抱变革、创造价值——应用技术大学的使命与挑战 河南驻马店 2015年4月15～16日

二、地方的转型思路和政策设计

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称国务院《决定》）发布近1年来，大部分省、市、区根据《决定》的指导思想、战略目标，发布了各自的“实施意见”，对到2020年的职业教育改革和发展进行了整体谋划和布局。

推动本科院校转型发展，是各地加快发展现代职业教育的一项核心任务。因此，在各省的“实施意见”中，都有针对性地就“推动普通本科高等院校转型”或“探索发展应用技术型本科教育”进行了规划部署，为地方本科院校转型发展和应用型人才的培养确定了基本方向。

本文对截至2015年4月25日，各地制定出台的“实施意见”中的相关内容进行整理和分析，以展示各地政府推进本科院校转型的思路。具体内容见表3。

根据我们掌握的材料，截至2015年4月25日，有23个省份根据《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》也制定出台了相关的文件。其中，山东、贵州、宁夏3省分别是在2012年、2013年和2014年初，先于国务院《决定》制定出台了“发展现代职业教育的意见”；吉林等12个省市区的文件是在2014年制定出台的，上海等7个省市区的文件是在2015年制定出台的。

通过对23省的文件进行分析，可以发现，有20个省区市“实施意见”对推动地方本科院校向应用技术型院校转型有明确表述，但侧重点有所不同。本文基于以下四个关键词来分析各地政府的推进思路。

（一）关键词一：总体要求

国务院《决定》提出了“引导普通本科高等学校转型发展”的总体要求。在各地的文件中，与国家的要求保持一致的省份有四川、湖南、江西、河南、河北、湖北、内蒙古、辽宁、黑龙江等地区。提出“推进”或“推动”普通本科院校转型发展的有广西和吉林两地。另外，江苏提出“探索发展应用技术型本科教育”，安徽提出“加快发展应用技术型本科和专业学位研究生教育”，广东提出了“优化现代职业教育层次结构”等总体要求。

整体而言，各省确定的到2020年本地区本科院校转型的总体要求积极回应了国家的战略部署，同时也基本反映了各省职业教育事业发展的基础状况。

（二）关键词二：转型目标

国务院《决定》提出，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型。国家确定的本科转型总体目标为各地制定本地区本科转型发展的总目标提供了依据。广西、湖南、甘肃、江西、广东、陕西、云南等地区在本科院校转型目标的表述上采用了与国务院《决定》非常接近的描述，体现出与国家战略要求的高度一致性。

有些地区在本科院校转型目标上更加注重强调本地区的特点和需要，如河北提出，“围绕我省经济社会发展战略重点和产业转型升级需要，引导部分本科高校向应用技术类型高校转型发展”；上海提出，“参照本市高校二维分类体系，鼓励一批行业特色鲜明的市属本科院校服务产业升级和制造业创新，与企业紧密合作，逐步向应用技术类型高等学校转型发展”。

一些地区还根据当地本科院校发展情况，制定了具体的转型院校数量要求，如河南提出，到2020年，重点建设10所示范性应用技术类型本科院校；吉林提出，支持20所左右普通本科院校整体和部分高校的分院（专业）向应用技术类型转型，到2020年，应用技术型高校在校生达到25万人以上；辽宁提出，重点建设10所左右以举办本科职业教育为主的应用技术型高等学校；黑龙江提出，以重点建设的6 所特色应用型本科院校为引领，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型本科院校发展。

有的地区更加重视本科院校转型工作与国际的接轨，如江苏提出“支持中外合作办学建设世界高水平应用技术型高校”。

（三）关键词三：转型任务

关于本科院校转型的主要任务，国务院《决定》明确了采取试点推动、示范引领等方式，引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校等内容，确定了引导转型的基本方式和原则。总体看，围绕国家部署，各地确定的本科院校转型任务主要集中在以下方面。

一是明确院校转型和专业转型同步推进。一些地区在进一步强调国务院《决定》明确提出的院校转型的同时，还进一步深化转型工作，提出了专业转型的任务，如四川提出“推动本科专业（群）、二级院系及部分地方本科高校转型试点”；江苏提出“鼓励应用技术型本科高校将专业设置由学科定位转向职业岗位分类，倾斜支持品牌专业建设”。

二是细化转型的方式和内容。如河南提出“调整普通本科招生规模，扩大应用技术类型本科招生计划”；湖北提出“应用技术类型高校要重点加强实践教学环节和‘双师型教师队伍建设，大力推进校企合作、工学结合，把融入地方经济社会发展作为转型发展的突破口”；黑龙江提出“本科层次职业教育重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级，建设服务企业创新基地和特色专业技术研发协同创新基地”。

三是强调建立衔接通道。如内蒙古提出“试点高等学校应根据人才培养的类型、规格、质量要求，与普通高中、中职、高职有效衔接，搭建技术技能人才成长‘立交桥。建立中职、高职、应用技术本科、专业学位研究生相衔接的职业教育人才成长通道。凡举办应用技术本科教育的高等学校，要逐步提高招收中职和高职优秀毕业生的比例，还要安排一定数量的招生指标从一线劳动者中选拔优秀人员接受应用技术本科教育”；河南提出“鼓励本科高等学校与示范性高等职业学校通过合作办学、联合培养等方式培养高层次应用技术人才。应用技术类型高等学校同时招收在职优秀技术技能人才、职业院校优秀毕业生和普通高中、综合高中毕业生”。

（四）关键词四：保障措施

关于保障本科院校转型的措施，各地大多遵循国务院《决定》的要求，以实行分类管理和招生、投入等政策倾斜为工作抓手。但也有部分地区提出了一些有特色的保障举措，如四川提出，“在招生政策、经费投入、政府补贴、购买服务、设置专业硕士学位授权点等方面向转型试点院校倾斜支持”； 湖北提出，“制定发展措施和资源配置向应用技术类型高等学校倾斜政策”。