我国粮食保护价格政策的研究

赵天虹

[摘 要]中国是农业大国，建国以来，我国粮食价格改革经历了多个阶段，概括来说，我国粮食价格改革经历了从单纯的制定最低价格和实行粮食临时收储转向逐步实行目标价格。本文主要对粮食保护价格政策的历史背景、内涵和存在的问题进行深入分析。

[关键词]粮食；价格；政策

[中图分类号]F326.11 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）12 — 0071 — 02

一、粮食保护价收购政策历史背景

建国以来，我国粮、棉、油等农副产品收购资金的管理体制先后经历了三个不同时期，即：计划经济体制下的收购资金管理体制、“合同订购与市场收购相结合”的管理体制、粮食收购资金贷款管理体制。

1.计划经济体制下的收购资金管理体制

在计划经济体制下，国家对粮、棉、油等主要农副产品收购实行“统购统销”政策。所谓“统购统销”是指粮、棉、油等主要农副产品的收购、销售统一由国家来进行，所需资金也由国家统一拨付。当时，收购的农副产品数量不多，价格又低，加上银行信贷资金实行计划管理，收购资金矛盾并不突出。

2.“合同订购与市场收购相结合”的管理体制

1979年开始，我国经济实行改革开放，尤其是农村经济体制改革后，国家对粮、棉、油等主要农副产品收购采取改“统购统销”为合同订购与市场收购相结合，并多次提高农副产品的收购价格，与此同时，全国粮食连年丰收，出现了阶段性供过于求的现象，收购资金需求量急剧上涨，供需矛盾突出，造成农副产品收购后不能及时付款，严重挫伤了广大农民生产的积极性。

3.粮食收购资金贷款管理体制

此后，国家不断改革和完善农副产品收购资金管理体制。1994年，成立中国农业发展银行，主要办理农副产品收购资金贷款等业务；1998年，实行粮食流通体制改革，粮食收购资金贷款管理体制的主要内容：（1）粮食等收购资金的供应和管理在地方政府的统一领导下，实行各部门分工负责，确保收购资金按时到位；（2）财政部门按时拨付财政补贴；（3）国家对粮食收购实行保护价制度；（4）承担国家粮食收购任务的企业，必须按订购合同收购，对农民完成订购合同后的余粮，也要敞开收购；必须按质论价收购，不得拖欠农民的售粮款；必须顺价销售，必须在中国农业发展银行开立专门账户，实行专款专用。

二、粮食保护价收购政策的内涵

粮食保护价收购政策主要包括三个方面内容：一是按保护价敞开收购农民余粮，二是粮食收购企业实行顺价销售，三是粮食收购资金封闭运行。

所谓粮食保护价收购是指国家对农民的余粮收购实行保护价制度，保护价的原则由国务院确定，保护价的具体水平由各级政府确定，报国务院备案。粮食收购政策中的粮食包含两部分：一是由各级政府组织按粮食定购制度收购的商品粮；二是由国有粮食收储企业敞开收购的，农民完成国家粮食定购任务并留足自用和自储粮食后收购的余粮。所谓顺价销售粮食指要坚持保本微利的原则，以原粮购进价为基础，加上当期合理费用和最低利润确定销售价格。所谓粮食收购资金封闭运行是指收购资金必须保证“钱随粮走、购贷销还、价值同一、库贷挂钩、封闭运行”，坚持收多少粮，贷多少款；销多少粮，相应收回所占用的贷款本金，收回应分摊的有关贷款利息。上述三者之間有一种相互依赖的关系，即：敞开收购是基础，顺价销售是关键，封闭运行是保证。粮食保护价收购政策最主要的执行者是国有粮食收储企业，因此国有粮食收储企业能否认真执行好此政策，就显的尤为重要。

三、粮食保护价收购政策执行中存在的问题

由于粮食收购资金来源与运用的特殊性，粮食收购工作中直接或间接会涉及到的“利益相关者”不仅有农民、其他粮食生产者、粮食收储企业等，而且还有农业发展银行、财政部门、地方政府、粮食收储企业的上级主管部门，中央银行、其他银行等，因此，这些“利益相关者”的行为将影响到粮食保护价收购政策能否顺利执行。根据粮食保护价收购政策及其相关规定，农业发展银行从中央银行获得再贷款，用于对粮食收储企业发放粮食收购贷款，财政通过农业发展银行给粮食收储企业进行粮食收购补贴，粮食收储企业必须将贷款和补贴用于粮食收购，并对市场顺价销售粮食，所得收入用于归还农业发展银行的贷款本息，若有结余，可以自留，但必须存入其在农业发展银行的账户，农业发展银行除对粮食收储企业发放贷款外，还要监督其贷款使用情况，并归还中央银行的再贷款本息，倘若各环节的工作都能到位，此循环将是一个良性循环，但是如果哪个环节出了问题，则此循环难以进行。从目前粮食保护价收购政策运行的情况看，该政策在执行中主要存在以下几个问题：

1.保护价与市场价不一致

执行保护价的粮食主要包括小麦、玉米、稻谷等，凡是纳入保护价格收购范围的粮食，粮食收储企业不得拒收限收，不得压级压价。市场价格是不断变化的，保护价格则相对固定，当市场价格低于粮食保护价时，按保护价收购粮食；当市场价格高于保护价时，粮食收储企业要按照高于保护价和“购得进、销得出去”的原则，确定收购价格。事实上，粮食保护价和收购价的高低与农民的利益高低方向是一致的，与粮食收储企业的利益则呈现一种反向关系。如何合理的确定粮食保护价和收购价，这是一个关系到农民切身利益能否得到保护以及我国粮食流通体制改革能够顺利进行的大问题，同时还影响到粮食顺价销售的问题。由于粮食连年丰收，粮食市场价格长期低迷，粮食保护价格又未及时做调整，故粮食收储企业难以顺价销售粮食。

2.粮食保护价格范围偏大

现实情况说明，我国粮食保护价格范围偏大，不少普通品种和劣质品质的粮食都列入了保护价收购的范畴，这样会影响粮食生产结构的调整和效益的提高。按照粮食保护价收购政策的规定，国家必须按保护价敞开收购农民的余粮，我国粮食已由长期短缺，转为丰年有余，广大人民的“吃饱”问题已基本解决，现在要探讨如何“吃好”的问题。因此主要的问题是粮食结构性矛盾突出，优质品种相对不足，普通粮食品种销售不畅，库存积压大，农民却仍大量继续生产。

3.粮食收购资金来源单一

目前，自有资金、财政资金、信贷资金三部分是我国粮食收储企业的三项资金来源，由于企业效益不好，自有资金明显不足，财政资金就是财政拨付的粮食收购价的补贴；信贷资金则是指由农业发展银行提供的粮食收购资金专项贷款，它是粮食收储企业的主要资金来源。而农业发展银行的在资金主要来自于中央银行的再贷款，利率相对固定，呈现刚性，而粮食收购贷款利率较低，利差会扩大。而财政补贴是按平均利率计算的，融资中的亏损得不到正常补贴，这势必增加粮食收储企业粮食收购资金的使用成本，加重其负担，加上粮食购销资金占用时间长，这就导致粮食储备所需资金数额大，占用时间长，使得粮食收储企业收购贷款的利息增加。

4.粮食收储企业缺乏现代企业经营管理理念和机制

（1）经营管理落后。长期以来，我国粮食收储企业受到国家政策的保護，政企不分，管理落后，经营成本大，经济效益差，亏损严重，自有资金短缺。

（2）多头开户。粮食收储企业为了自身利益，违背国家有关规定，即粮食收购资金应当在农业发展银行开立基本结算账户和相应的存款专户，实行专户专存，专款专用，在多家银行开户，逃避发展银行的监督。

（3）双业经营。粮食收储企业有国家赋予从事粮食收购的特殊权力，因此它们除了经营商业性业务外，还办理政策性业务；而政策性业务是保本微利的，但资金来源上却享受了国家政策的优惠，当监管不力时，就给粮食收储企业利用政策性业务的资金去从事商业性业务提供了“方便”。

5.政策配套措施未到位

（1）政策补贴常常被违规使用。财政补贴是粮食保护价收购政策的一个配套措施，它主要用于合同订购粮食价外的补贴，专项储备补贴，政策性亏损补贴。没有财政补贴这个必要的补充，粮食保护价收购政策难以实施。

（2）粮食超储补贴办法不尽合理。只有要求敞开收购粮食的规定，没有鼓励销售的措施，导致有些粮食收储企业不积极销售粮食，坐拿超储补贴。

（3）监管机制不健全，致使监管不力，资金经常被挤占挪用。由于粮食收储企业违规多头开户，农业发展银行难以对其实行有效监督；有时，农业发展银行也存在“非农化”使用粮食收购资金的现象。一方面是农业发展银行没有很好的履行自己的监督职责，另一方面尚未建立健全有效的监管机制。

（4）粮食风险基金补充机制不完善。我国建立了中央和省级两级粮食风险基金，有的地方在省以下也建立了粮食风险基金，从而形成了多级风险基金的格局。这种多级粮食风险基金，从表面上看，各级政府都对粮食市场负有调控责任，使整理调控实力增强。但从实际效果来看，多级市场风险基金，就意味着市场上有多个调控主体，不利于分清责任，不利于提高调控效率，也不利于全国统一粮食市场的形成，粮食风险基金是政府调控粮食市场的专项资金，有的地方财政困难时，则不能做到及时补充粮食风险基金，使之总量不足，须补数量较多，影响了政府宏观调控作用的有效发挥。

6.阻碍市场机制调节作用

后果是产生大量的库存，1999年有超过2000亿公斤的粮食仓储，仅粮食库存的成本就高达2000多亿。这个库存成本最终变成政府的财政赤字，保护价格政策是财政亏损的一个重要原因。由于保护价政策使粮食供求的结构性矛盾突出，同时过高的粮食保护价格抑制了消费需求。其次宏观经济波动下保护价政策放大了供需矛盾，以及供需矛盾使保护价敞开收购政策难以真正贯彻实施，农民丰产不丰收。再加上国内、国际市场的一体化使保护价政策异变为保护国外的粮食经营者和消费者，使得在市场体制下尤其是在开放的市场之下，其效果有限，其政策成本巨大，其负面影响深远。究其根本原因，是这种保护价政策本身就不符合市场规律。

7.支付购买成本增高

如果生产者为了获取更多的利润，会通过技术创新等手段增加产量，增加供给量，那么政府就会被动地收购更多的过剩农产品，导致支付购买的成本增高。同时，还要考虑买来的过剩农产品的库存问题，储备花销也是一种极大的资源浪费。二十世纪80年代中期以来，我国粮食政策执行的结果导致了粮食过剩，引起高昂的库存成本。有资料表明，1996年以来，我国粮食部门的亏损额达上千亿元，粮食贸易亏损补贴达上百亿元。因此，支持价格的出发点是为了支持农业的发展和保护农民的收入，但是这种支持是建立在巨大的社会福利净损失的基础上的。

因此，找到更合适的路径和政策已迫在眉睫。国务院2006年《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》的实施对于农民调整粮食种植结构，发展优质粮食生产、完善调控机制、保证粮食安全，使国有粮食企业健康发展有着积极的意义。这一决定标志着中国的粮食保护价政策从此走上了“选择性保护”之路。

〔责任编辑：孙玉婷〕