增强人大常委会监督实效要注重调查研究

王维国

[摘要]从程序上划分，人大常委会监督权的行使体现为三个阶段：一是掌握情况阶段，主要是指对被监督者的工作及其对宪法、法律的实施情况进行带有督促性质的调查、检查；二是人大常委会组成人员对审议议题内容进行核对，并发表观点、意见和看法，表明意愿和态度；三是处理问题阶段，是指人大常委会对“一府两院”滥用权力或其它不适当行为实施纠正、处理和制裁。这三个阶段相互联系，缺一不可。前一阶段是后一阶段的必要准备，后一阶段是前一阶段的必然发展；没有处理问题和处置阶段，监督缺乏问责；同样，不进行深入细致的调查研究、检查和审查，就无法掌握监督对象的具体违法和滥用权力情况及其危害程度，自然而然也就提不出有针对性的审议意见和恰当的处理措施，监督就只能虚走程序。因此，加强人大常委会依法行使监督权的重点在于做实调查、检查和审（查）议等。对于调查、检查和审查，人大常委会既可以自己做实，有些环节也可以通过督促检察机关、审计机关来完成，当然也可以与纪检部门协同进行，做好调查工作。为了做实做严调查环节，就需要进一步完善调查研究制度和工作机制。

[关键词]人大常委会； 监督实效； 调查

[中图分类号]D6309[文献标志码]A[文章编号]16724917（2015）02008104

人大工作的特点就是“严格依法，程序规范”，这也是人大制度的内在要求和应有之义。在实体性权力明确的条件下，人大常委会行使监督权的合法性、权威性、实效性在很大程度上要依靠恰当的程序，是监督权依照程序积极运作的结果。程序由环节组成，是权力发挥作用的具体流程，程序与实体相统一。只有程序步步相连，权力运行才能环环相扣。因此，做实每一步程序、做实每一个环节，人大权力运行才能顺畅，监督的约束力才能增强，权威性才能彰显，实效性才能提升。如果不能做实每一步程序、每一个环节，那么，走程序只是虚走，是走过场，监督形式也就真成为“形式上监督”了，即实体性权力的空转。

人大常委会主要是通过常委会会议的形式，依法行使国家权力机关的职权。在经历了调查、调研、视察、检查工作后，人大常委会进入实质性的监督活动。调查、调研、视察、检查报告，只是为听取审议、审查“一府两院”的工作报告和其他议题提供了基本的材料和重要的事实依据，审议、审查“一府两院”的工作报告和其他议题以及议场上的问答才是决定监督实效的关键。审议审查工作是人大常委会与“一府两院”的面对面，通过审议或审查并作出决议决定或提出审议意见，才能对“一府两院”的权力进行控制，体现人大监督的实质，即以权力约束权力，从制度上保证国家机关按照人民的意志和需要运行。[1]因此，从程序上划分，人大常委会监督权的行使体现为三个阶段：一是掌握情况阶段，主要是指对被监督者的工作及其对宪法、法律的实施情况进行带有督促性质的调查、检查；二是人大常委會组成人员对议题内容进行核对，并发表观点、意见和看法，表明意愿和态度；三是处理问题阶段，是指人大常委会对“一府两院”滥用权力或其它不适当行为实施纠正、处理和制裁。这三个阶段相互联系，缺一不可。前一阶段是后一阶段的必要准备，后一阶段是前一阶段的必然发展；没有处理问题和处置阶段，监督缺乏问责，无法保证监督应有的权威和实效；同样，不进行深人细致的调查研究、检查和审查，就无法掌握监督对象的具体违法和滥用权力情况及其危害程度，就发现不了问题的症结所在，自然而然也就提不出有针对性的审议意见和恰当的处理措施，监督就只能虚走程序，从而使刚性的监督手段虚置。因此，加强人大常委会依法行使监督权的重点在于做实调查、检查和审（查）议等。对于调查、检查和审查，人大常委会既可以自己做实，有些环节也可以通过督促检察机关、审计机关来完成，当然也可以与纪检部门协同进行，做好调查工作。总之，只有将调查、检查和审查等环节做实做严了，“一府两院”才不易松懈；“一府两院”不易松懈，才能实现人大常委会监督的目的，真正体现人大的作用，将依法治国落到实处。

人大常委会的调查权来源于宪法所保障的公民的知情权。人民行使国家权力的机关是人民代表大会及其常务委员会。人大常委会通过调查权的行使，就是将公民的知情权融入到人大制度的体制轨道和体系之内，从而使人民的诉求通过权力机关表达出来，并得到法律的保障。因此，调查权是监督权的重要组成部分。如果从广义上理解人大常委会的调查权，是指隐含在人大常委会监督权中用于查明事实的一种权力。狭义的人大常委会调查权仅指与监督权相联系，需要采用特定的方法来查明相关事实的权力。如此，视察、一般性调查研究和专题调查研究就属于广义的调查权的具体实现形式；而特定问题调查委员会的调查就属于狭义的调查。目前，我国法律只对特定问题调查委员会的调查作了非常明确的实体性和程序性规定。而对于视察、一般性调查研究和专题调查研究并未作详细的程序性规定。特定问题调查具有“准司法”的性质，调查人员的调查活动对被调查人具有一定的强制性，调查所获得的信息、资料和音像等证言证据可以成为人大作出重要决定或行使撤职权的直接依据。如果事实清楚，问题突出，通过调查就可以追究行政机关和司法机关及其负责人的政治法律责任，因此相关法律必须对此作出明确的规定，以保障人大及常委会有效地行使这一权力。[2]

人大常委会在行使监督权时，往往会对监督对象产生不利的后果，因而监督对象会故意隐瞒甚至掩盖违法事实和弄虚作假，要查明事实和弄清真相，就需要采用特定的方式方法。在一定意义上说，正因为调查权之存在，才使得代议制度成为可能。因此，人大常委会的调查活动必须是依法的，而且调查结果也要保证其合法性。也就是说，人大常委会依法开展调查研究必须具有调研程序的合法性以及调研结果的合法性。这一性质和要求使得它与一般的社会调查存在原则区别。正因为如此，宪法、法律在调查委员会前面加了特别，作为明示，以同视察、一般性调查研究和专题调查研究区分开来。监督法中还专门就专题调研作了明示，在实践中，人大常委会创立了专题询问这种调查方式。未经人大及其常委会的组织和委托，人大常委会组成人员、人大代表和人大机关工作人员所开展的调研活动，还不能直接称为人大常委会的调查工作。人大常委会调查目的是了解国家行政、审判、检察机关的实施法律情况以及有关社会经济活动的运行情况，弄清事项和问题之间的内在联系，为国家权力机关正确决策提供参考依据，为人大依法监督提供客观事实依据。[3]专题调研的目的是为了提高调查工作的针对性和调查对象的集中性。专题询问、质询和特定问题调查委员会调查都具有“准司法”的性质，其运行会涉及一些政治问题，需要有法律的明确规定才能实施。

在现实中，社会公众往往更多关注的是对违法违规行为的惩处。其实，相对于对违法违规行为的惩处来说，对监督对象的有效监视才是治本之举。依照一般的监督工作运作模式来说，由人大常委会确定监督对象所要报告的问题，监督对象提前将材料准备齐全交由人大常委会，人大常委会通过召开会议听取和审议监督对象的工作报告，并由人大常委会提出意见，或者作出决议决定，交由监督对象执行。其中的关键环节是对监督对象工作报告的听取，表面上人大常委会取得了监督对象有关工作的材料，对所要讨论的问题有了一定的了解；实际上，人大常委会所了解到的工作情况仅是由监督对象单方面准备的，人大常委会如果仅就材料进行审查，很难发现问题的细节。监督对象为了规避不利的监督后果，在提供工作材料时有所偏好，在这种情况下，监督实效自然难以保障。当然，人大常委会在审议中可以采用专题询问、甚至质询的方式进行调查。这就表明人大常委会要在主动获取相关事实上下功夫。直接从实地中获取的一手材料同当事人的报告相比，更具有可靠性。因此，在人大常委会的监督工作中，对调查权的保障应重在制度机制建设，即建立完善的调查研究制度和工作机制来保障调查权的真正实现。

人大常委会调查是具有法律性和程序性的工作，这就决定了健全完善的调查研究制度应包括调查工作计划制度、调查岗位责任制度等。[3]就调查研究制度的完善来说，主要需做好以下几方面的工作。

第一，进一步明确调查研究的适用范围。人大要进行调查研究，首先面临调查范围问题。其实，不仅听取和审议政府的专项工作需要进行专题调研，对国民经济和社会发展计划、预算的执行情况、法律法规实施情况的监督也需要人大常委会对监督事项有充分的了解，因而也需要专题调研。尤其是特定问题调查范围更需要进一步明确。人大调查的问题必须是与其监督权相关的问题，这样才能避免与行政部门调查重复。“关于特定问题的范围，即哪些问题的发生需要组织特定问题调查委员会。法律可对特定问题以概括式和列举式相结合的方式作出规定。”[2]不过，组织特定问题调查委员会进行调查，不得破坏既有的国家机关的职责分工，并妥善处理好与司法机关的关系。

第二，进一步明确调查启动主体。人大一般性调查主体具有广泛性，既可以是人大及其常委会，也可以是其各专门委员会，或其他工作机构。人大的调查，无论是一般性调查研究和专题调查研究，还是组织代表视察、常委会进行询问和质询、甚至特定问题调查，都要在委员长会议（主任会议）和常委会的统一部署下，由专委会和其他具体工作机构组织实施。在一般情况下，人大常委会在行使职权遇有事实不清难以把握时才需要调查。对此，首先應由人大专门委员会或常委会其他工作机构进行调查。人大专门委员会调查是按专业分工进行的调查。人大专门委员会组成人员往往具有专业知识和较强的实务能力，可以对一些专业性较强的复杂问题作全面深入的分析研究，往往能够站在本行政区域内全局的立场对调查工作做总体的考虑，及时提出具有针对性的解决问题的方案和措施，基本能为常委会的决议决定或审议意见提供可靠的参考意见。因此，专门委员会在人大调查中的作用是其他机构难以取代的。[3]需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，应当是特别重大，有关专门委员会或者常委会工作机构难以承担的问题。特定问题调查委员会不同于人大一般意义上的调查机构，是临时性专门机构。随着重大问题调查的结束，即自行解散。也就是说，由于不是常设机构，调查委员会是一问题一设立，以后有新的问题需要设立调查委员会时，再根据法律规定的程序重新组织。[4]

第三，适度扩大调查的参与人员范围。人大调查研究工作是一项融政治性和专业性为一体的综合性工作，需要调查工作人员在选择好调查课题的基础上，制定科学的调查方案，再根据方案实施具体的调查活动；并且在调查中要根据实际情况的不同或者变化，对调查方案进行及时调整和优化，以便全面掌握真实可靠的第一手资料，便于调查后的分析判断，最后撰写形成高质量的调查报告。可见，工作人员是开展好调查工作的关键。目前《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）关于调查的参与人员的规定并不完善，有些调查并未对其人员作出明确规定，这给人员组成的随意性带来一定空间。人大调查一方面需要人大常委会工作机构中熟悉调查流程的工作人员的参与，另一方面也需要吸纳个别专家学者参与到调查研究中去。这就要求在人员组成方面，应规范调查委员会的组成人数、人员结构、人员解散等。就具体的运作来说，要围绕重大调查研究课题，通过多种方式和途径，把人大机关、人大代表小组、司法部门和专家学者各方面力量联结起来。为了调查过程的公正性以及调查结果的权威性和公信力，还要严格遵守调查回避制度。

第四，进一步明确被调查对象的责任和义务。人大及其常委会自身的特点决定了难以直接赋予调查人员以完全的强制力。如果调查对象不积极配合人大的调查，现行的人大制度缺乏对其予以直接问责的具体规定。这就需要调查委员会在行使调查权时可以与司法部门进行协同，对抵制调查或者拒不提供证据的相关单位和个人，经过人大常委会批准后通过司法机关予以强制性处理。当然，调查委员会在行使权力时必须遵守宪法和相关法律，并负有保守秘密和尊重人权的义务。[2]对此，国外的有些规定可以借鉴参考。

第五，进一步明确调查的时间安排。目前《监督法》对于调查的时间安排过于简单。从保证调查研究质量的角度来看，对时间的安排应当考虑给予调查人员充分的调查时间；而从保证监督工作效率的角度看，对时间又要有一定的限制，因此，应在两者权衡之间作出科学的选择。

第六，进一步优化调查的程序设置。调查研究的程序安排应根据地方人大常委会的实践经验进行完善。如调查案件的提出阶段、了解阶段、处理阶段都应有相应的职责规定。具体调查过程可以为：查看有关现场、听取有关人员的汇报、调阅事件相关资料、召开各种类型的座谈会，必要时传唤证人、听取证人证言、进行录音、录像、科学鉴定等。调查人员在调研过程中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私等，应当负有一定的保护义务。

第七，进一步明确调查成果的内容和使用。人大常委会的调查是为常委会进行审议议题、作出有关决议决定等做前期准备和提供基本事实依据的，所以调查的主题和主要内容往往就是人大常委会会议拟审议的议题和内容。因此，调查的具体内容要敢于触及热点，就是要紧紧围绕人民群众普遍关心的热点问题及时开展调查；要围绕改革发展稳定工作中的难点问题及时开展调查。[5]人大常委会工作的调查意见应首先向委员长会议（主任会议）汇报，经委员长会议（主任会议）研究讨论同意后再提交常委会会议。特定问题调查要形成明确的调查报告并且依照法定程序提交給本级人大及其常委会，再由本级人大及其常委会根据调查报告作出相应的决议或决定。

人大及其常委会调查工作的开展是人民当家作主的体现，也是对依法治国的具体实践。在依法治国的背景下，调查研究既要通过法律法规从制度层面予以确立，更要依靠党的领导、支持和保障。我国的国家政治活动中，人大监督往往要经过政治程序，人大常委会在启动监督的法律程序之前要向同级党委报告并得到同意，与同级政府进行沟通，以便于监督顺利开展。也就是说，人大依法监督既要遵循法治的逻辑，也要遵循政治的逻辑。在中国政治体制中，地方政府既要接受上级政府和同级党委的领导，又要对同级人大负责。政府权力无论从纵向还是横向上看，都会受到监督，但为什么仍会出现行政管理权的滥用甚至腐败呢？显然，与人大监督的工作机制不完善有着密切的关系。就人大常委会检查权的行使工作机制来说，由于检查权属于人大机关的“准司法权”，如听证、质询、取证等都有一些刚性要求，所以，人大常委会在行使检查权时，必须坚持党的领导，构建党委领导下的协同工作机制，依靠党的领导地位和对党员干部的管理权，对于那些阻挠、消极抵制人大常委会调查的组织和个人，党委纪检部门应按照党的章程中有关纪律处分进行惩处，以维护宪法和法律的权威，实现对人的监督工作的具体支持和保障。[参考文献]

[1]张劲松：《宪政视角下人大监督权研究》，广东人民出版社2009年版，第32页。

[2]朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期。

[3]陈旷：《地方人大常委会组织的调研工作存在的问题与对策研究》，中南大学硕士论文2011年。

[4]李云霖：《人大调查权须厘清的三个误识》，《南京社会科学》2013 年第 11 期。

[5]张力、张志刚：《关于提高人大调查研究质量的思考》，《山东人大工作》2010年第11期。

Abstract： In terms of procedure， the implementation of the supervising power of the NPC Standing Committee can be divided into three phases： the first is the phase of grasping the situation. It mainly refers to the phase of investigating and examining the work of those being supervised and their implementation of the constitution and laws to push forward it. At the second phase， the Standing Committee members check the content of the proposed issues， express their views， opinions and perspectives， and show their willingness and attitudes. The third is the phase of dealing with problems， which refers to a phase at which the Standing Committee rectifies， tackles with and punishes the power abuses and other malpractices of “the government， law courts and procuratorates.” These three phases are interrelated and indispensable. The previous phase is the necessary preparation of the later one， and the late phase is the inevitable development of the previous one. Without problem handling and disposal phase， the supervision is lack of accountability， and the proper authority and effectiveness of the supervision cannot be guaranteed. Similarly， without deep detailed investigation， inspection and review， the specific offenses and abuses of power of those being supervised and their degrees of harm cannot be grasped. Thus， the crux of the problem cannot be found and naturally targeted and appropriate treatment deliberation measures cannot be put forward. Finally， supervision ends up being a virtual procedure. Thus， rigid supervision becomes dummy. Therefore， to strengthen supervision implementation of the NPC Standing Committee， it should be focused on doing real investigations， examinations and deliberations and so on. The Standing Committee can either do them on their own， or urge prosecutors， the audit authority to complete some of them. The Standing Committee can collaborate with the discipline inspection departments to do the investigation. In order to do real investigations， the investigating system and the working mechanism need further improving.

Key words：the NPC Standing Committee； the effectiveness of supervision； investigation

（责任编辑刘永俊）