广西库区移民精准扶贫工作的思考

韦 样

[摘要]库区移民是广西特殊的贫困群体，人数多，任务艰巨，其扶贫工作具有长期性、艰巨性和战略性的特点。扶贫工作开展的成效，关系着移民群众的长远发展，关系着广西水利水电工程效益的稳定发挥，更关系着广西“两个建成”奋斗目标的顺利实现。因此，广西移民系统应集中力量，抓好库区移民的扶贫工作，建立精准移民工作新机制，加快推动库区科学发展、和谐发展，确保移民群众共享改革发展新成果。

[关键词]精准移民工作机制 库区

[中图分类号]C916 [文献标识码]A

[文章编号]1009-4245（ 2015）03-0027-04

一、广西库区贫困现状及其原因分析

（一）基本情况

广西壮族自治区（以下简称“广西”）的库区移民人数较多，截至2014年，共计有588.38万人，所占比例属于全国库区移民人数占比较高的省（区），广西农村人口中有18%属于库区移民或受影响的人口，广西总人口中有11%属于库区移民或受影响的人口，这些移民分布在广西14个市108个县（市、区）。其中有173.55万人经水利部核定，属于大中型库区农村移民，被纳入后期扶持范围，共涉及106个县（市、区）777个乡镇3880个村委20167个村民小组①。由于政策、经济、自然条件等多种凶素的影响，库区和移民安置区基础设施比较薄弱，库区移民生活水平总体还比较低，存在的困难和问题还比较多，库区社会稳定压力还很大。

（二）贫困现状

一是贫困面广，贫困程度较深。根据2012年底的广西库区移民调查统计显示，被水利部核定纳入后期扶持范围的大中型库区农村移民人口中仍有28.4%属于大中型库区移民的贫困人口，共计49.21万人。这些大中型库区农村移民中，农民人均纯收入仅为4184元，而同期，广西农民人均纯收入为6008元，两者相差30%。二是库区移民中特困群体人数较多，贫困问题十分突出。根据2013年底的调查摸底，广西生产生活存在特殊困难的大中型水库移民人数共20.48万人，占纳入后期扶持范围的大中型水库农村移民的11.8%，其中资源少、收入低的移民人数占特困移民人数的60%②，耕地资源匮乏成为制约水库移民脱贫致富的主要因素。三是生活在滇桂黔石漠化集中连片区的特困移民较多，扶贫开发难度大。根据《国务院关于滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）的批复》（国函[2012]57号），广西共有7市35个县（区）属于滇桂黔石漠化片区，有特困库区移民县21个，特困移民人数达6.74万人。这些移民人均耕地少，可供开发的山林资源少，石漠化严重，人地矛盾极为突出。四是水库移民的住房、交通、饮水等生产生活条件普遍较差，解决难度较大。广西水库移民人数众多，库区和移民安置区涉及面广，近几年后期扶持结余资金、库区基金、自治区财政专项资金等十分有限，水库移民住房、交通、饮水困难仍不同程度地存在着。据初步统计，目前还有243个库区移民村不通公路，1307个库区移民村民小组不通机耕道，50.17万移民饮水不安全，还有约8万户40多万移民仍然居住在搬迁时的安置房。

（三）原因分析

1.历史的及自然的局限性。广西的库区大多地处山区，自然条件艰苦，再加上历史的因素，有相当一部分农民的人均收入仍处于贫困线以下，他们的生产和生活条件十分困难，过着十分贫困的生活。按2010年的不变价计算，农民年人均纯收入在2300元以下的都纳入扶贫的范围，依据该标准，2013年，广西仍有634万人属于贫困人口，贫困人口总量位列全国第5，高达14.9%的贫困发生率，比全国平均水平还要超出6.4%①。目前，广西不少环境恶劣的地区属于大石山区、石漠化区、高寒山区等，这些地区的特点是缺水少土、气候环境恶劣、灾害频发，特别是交通设施尚不完备，广西预计仍有超过200万贫困人口居住在生存条件恶劣的地区中，其中，仍有约50万人居住在水源地保护区和自然保护区等生态环境较脆弱的区域内。这些自然与历史的原因，导致广西的贫困状况较为突出。主要表现为以下特点：移民居住较分散，库区贫困范围较广，村屯交通建设落后，相关的公共服务严重滞后，农村产业基础非常薄弱。尤其是在计划经济条件下，水库移民在行政命令下，简单搬迁，后靠安置，生产生活条件无法恢复至迁前水平。据调查，广西老库区共有50多万原迁移民人均耕地少于3分，粮食无法自给。今后一段时期，广西扶贫攻坚的任务更艰巨，难度也越来越大，因此急需制定一套有效可行的政策，能够使库区移民中的贫困人口尽快脱贫致富。

2.政策的局限性。广西的移民搬迁安置工作相当艰巨，因为依据目前基层组织进行调查摸底掌握的情况看，在2020年之前，广西仍需要搬迁安置近20万户，共需解决约70万人的居住与生活问题。搬迁安置工作特别是扶贫生态移民工程在实施过程中，碰到的问题和困难却不少，主要表现为：一方面建设用地与搬迁的人口数量相比，可用的土地面积较小，难以落实建设用地。若采取集中安置的方法，尽管节约了建设用地，也促进了房屋建设的集约化，但是相关县区也面临一个大问题，因为每年大多数县区的新增用地指标平均只有300亩左右，这些新增用地大多优先用于建设科教文卫等公共服务设施项目，或用于建设交通基础设施以及建设重点保障安居房等，所以处在无地可用的困境，往往是很多县区在城镇化过程中面临的一大难题。若采用分散安置的办法，那么因缺少统一监管，搬迁群众在交易民间土地的过程中，会产生民间土地交易不规范、交易过于频繁、引发房屋违建突出等问题。另一方面，搬迁安置的建设资金也难以落实到位。因为按照目前国家和广西的补助标准，对地质灾害搬迁和易地扶贫搬迁方面能够落实的资金仍然还不够，而且还没有落实专项补助资金用于生态搬迁方面。所以，不管是建设城镇集中安置点，还是安置群众分散建房，这些搬迁建设工作，就算在落实了政府的财政补助资金之后，余下的大部分建房资金仍然需要库区移民群众自己承担，大额的资金压力将会直接影响搬迁工作的开展，也会给库区移民今后的生产生活带来影响。同时，因为各部门按照条块分割对各项资金进行分块管理，各自制定了相应的门槛与标准，例如专项扶贫资金与农村建设中的水电道路交通等基础设施建设资金等，在实际操作中并未能有效整合，所以能真正投入到建设搬迁安置点的资金依然不多。特别是一些特贫困户，更是无力承担自筹的那部分经费，他们也希望获取信贷支持，但是因为缺乏物资作为抵押担保，信贷资金很难发放，所以出现“搬不出”、“不想搬”和“搬了留不住”等一系列问题。特别是1985年国家实行开发移民方针以来，新建大中型水利水电工程开始计列征地补偿和移民安置补助投资，但由于补偿补助标准低，补偿投资难以置换到移民被淹没的同质等量耕地；加上实行农村集体土地承包制，农村的耕地难以成建制地调剂出来安置移民，这时期建设的岩滩、天生桥等大中型水电站，有近10万移民无法落实安置用地。虽然目前涉及到库区搬迁移民的部门和政策都不少，但是几乎没有能够很好地整合，广西各市县也难以统筹推动这项工作。大多数市县还是以单向政策为主要突破口来开展搬迁移民工作，缺乏系统的解决机制，现有的模式都很难进行复制推广，最终导致搬迁的群众较难融入到当地社会的生产生活。

3.贫困户自身的局限陛。贫困农户是主要的易地扶贫搬迁对象，受限于家庭条件，他们很难获得更高层次教育的机会，因此大多数贫困户的文化素质和劳动技能比当地平均水平低，他们适应新环境的能力也较弱，尤其是缺乏较强的就业和发展能力。不管是病残人员和老少人口多的困难家庭，还是以农耕为主、居家守业、素质偏低的传统家庭，由于缺乏致富门路，缺乏经济收入来源，均处在贫困状态。一旦移民搬迁后，若是相关的政策跟不上，例如缺少社会扶助、就业培训和产业扶持等，这些库区移民很容易出现返贫现象，甚至导致他们回迁。

二、建立精准移民工作新机制的主要思路

（一）核心内容

精准移民工作，是指采取定性分析、量化指标，结合村民代表民主评议指标，编制实施广西统一的库区移民对象识别办法。要给每个移民户建档立卡，落实相关工作到每个移民村落，通过建立广西移民信息网络系统，在广西范围内开展移民户、移民安置区移民村和库区移民精准识别工作，做到以县为单位、控制规模、明确权责、分级管控、精准识别、动态监管，既不能漏过需要帮助的新移民贫困户，也不能让已符合脱贫条件的移民家庭继续占用宝贵的资源。每三年调整一次扶贫对象，确保贫困移民逐年减少、库区贫困问题逐年化解。

（二）工作机制

一是建立健全广西精准移民工作管理台账机制。一方面，依托大中型水库移民后期扶持人口的管理台账，建立与完善移民贫困户和移民贫困村的基本信息档案，在此基础上，建立广西移民系统精准移民工作信息的网络系统；另一方面，把调查核实工作落到实处，在调查工作的内容中，应适当增加管理小型库区移民的解困项日，以及处理连带影响到群体事件的相关工作内容。二是不断完善驻村干部的帮扶监管机制。在县级扶贫整村推进T作总体方案中，应该将库区移民贫困村帮扶工作纳入进来，经县委与政府统一选派，确保每个移民村都有驻村干部，尽量培养优秀的年轻党员干部，使他们能独挡一面，让他们到贫困村担任党组织第一书记，确保帮扶责任人的工作能落实到每个贫困户身上。三是落实帮扶措施机制。有效衔接扶贫开发和移民后期扶持的相关政策，有针对性地分析贫困户的致贫原凶，特别是针对有劳动能力的移民贫困与移民贫困村，要从深层次找原凶。因此要做好贫困程度的划分工作，各村各户依据不同的贫困层次开展分类帮扶工作，有效衔接专项扶贫措施与贫困识别结果，帮扶措施落实到各村各户，不仅将连片贫困地区的集中扶贫工作做好，对零星分散的移民贫困户，也要做好扶贫T作，踏踏实实，既要做到扶真贫，也要做到真扶贫。对于凶历史原凶和政策原凶导致贫困的库区，还要制定遗留问题处理和中长期发展规划，争取国家在资金、项日和政策上给予倾斜，切实加大扶持力度，着力解决移民长远发展问题。

（三）管理措施

一是加强资金整合管理的措施。各库区（县）要以精准移民工作管理为引领，以整村（乡）推进为平台，严格按照国家和广西14部委（厅局）文件的规定精神，在资金预算上既要统一规划又要集中使用，在资金使用上要做到渠道不乱、用途不变，在资金监管上既要各负其责，又要统筹整合。要集中解决库区的贫困问题，就要合理统筹使用库区的建设资金和其他相关涉农资金，提高资金的使用效率。二是创新移民后期扶持专项资金的管理方式。既要实现效率优先、又要做到兼顾公平，适当提高扶贫绩效和竞争凶素在资金分配中的比例，逐步建立以扶贫绩效为导向的移民后期扶持资金的管理方式，通过以奖代补、先建后补、贷款贴息和民办公助等模式，依托主导产业与重点力量，例如专业合作社、龙头企业、家庭农（林）场和专业大户等市场主体，来带动移民贫困村、移民贫困户相关产业的发展。三是完善金融服务的管理措施。首先要读懂、读透相关的优惠政策，在此基础上用活、用足相关的扶贫开发政策，通过增加财政贴息资金，不断扩大库区扶贫贴息贷款的规模，或者适当提高贴息标准，也可以放宽贴息的额度。有关扶持政策的金融服务项日要不断改善，尤其是与库区扶贫龙头企业、农民合作社、农村残疾人扶贫基地以及家庭农（林）场等有关的经营组织，要给予相应的服务倾斜。在发放扶贫贴息贷款方面，要扶持库区扶贫龙头企业和农民合作社等经济组织，引导金融机构向移民贫困村、移民贫困户给予更多的资金支持。在库区农村支付结算体系和农村信用体系建设方面，要加快改善农村支付的服务环境，既便于库区移民进行支付结算，也推动了发展城乡支付服务一体化的工作。同时，在风险可控的前提下，全面开展信用户、信用村、信用乡镇的创建活动，例如可以结合库区贫困移民户的信用等级，试行小额免抵押贷款，也可以依据其信用等级，适当地提高其信用贷款的授信额度，小额信用贷款业务的有序开展，将为库区的贫困农户们解决部分燃眉之急的问题。

三、加快精准移民工作新机制的配套制度建设

（一）抓紧研究制定广西精准移民工作“四到县”制度

县级是库区移民工作的实施主体、落实主体和责任主体，广西移民工作的责任、权力、资金、任务要“四到县”，移民项目由县级审批，报广西壮族自治区、市级移民主管部门备案。广西壮族自治区、市两级移民部门主要精力放在移民政策法规的配套制定、移民规划的审查验收、移民资金的监督管理、移民工作的规范指导和精准移民工作绩效考评等方面上。

（二）抓紧研究制定精准移民前期安置与后期扶持规划的实施管理制度

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院[2006]471号）的规定，推进《广西壮族自治区新建大中型水利水电工程移民安置工作管理办法》（桂政办发[2008]161号），进一步规范新建大中型水利水电工程精准移民安置的实施管理工作；根据《广西壮族自治区大中型水库移民后期扶持规划实施管理办法》（桂政办发[2008]207号），进一步规范广西大中型水库精准移民后期扶持规划的实施管理工作；依据《广西壮族自治区小型水库移民解困项目实施管理办法》（桂移发[2011]10号），进一步规范广西小型水库精准移民解困项目的实施管理工作。

（三）抓紧研究制定精准移民工作目标管理责任制度

严格按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院[2006]471号）和《水利部关于加强大中型水利工程移民安置管理工作的指导意见》（水移[2014]114号）的要求，一是明确淹没实物指标调查工作的责任主体是项目法人（或项目主管部门，下同），充分吸收各方面力量，统一制定实物调查细则，严格按照移民签字认可、成果张榜公示、政府签署意见程序，确保实物调查成果全面、准确、有效。二是明确移民安置前期工作的责任主体是项目法人，要保障移民前期工作必要的设计力量、合理的设计周期和工作经费，在深入分析环境容量、充分征求移民群众意愿和地方人民政府意见的基础上，科学编制移民安置规划大纲和移民安置规划。三是明确建设项目社会稳定风险评估的责任主体是项目法人，应组织力量，开展社会稳定风险调查分析，明确列出移民安置风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施。四是明确大中型水库移民后期扶持政策实施的责任主体是库区县、乡人民政府。对已建水库移民后期扶持工作实行目标管理责任制，县（市、区）委书记、县长，乡镇书记、乡镇长是水库移民后期扶持工作第一责任人。连片特困地区移民县、移民工作重点县及乡镇党委政府要把主要精力放在库区和移民安置区建设与发展上。