谁来兜底15万亿地方债

而如果到期仍还不上，继续展期，债券也卖不出去，这时候，地方政府在许善达看来，会倒逼着政府约束投资行为了。省级还不上就找市县，市县要是也还不上，今后再借债投资可能就无法通过审批。

6月28日，审计署发布《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，个别地方政府性债务偿债压力较大。其中，重点抽查的9个省本级、9个省会城市本级和9个县，2014年底政府负偿还责任债务余额比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方债的问题再次引起社会各界的疑虑和担忧，今年已经实施的新预算法缘何没有遏制地方债的扩张呢？

规范举债流程

实际上，在预算法修订的时候，关于要不要将地方债纳入进来，全国人大是持反对意见的。一位接近预算法修订的核心人士说，那时候，希腊债务危机爆发，国外唱衰中国的一个主要原因就是中国地方债规模太大。而从审计署传来的消息，当时中国地方债的规模在15万亿到18万亿之间。有人担心，在地方政府举债不合法的情况下仍有这么大规模的地方债，一旦预算法开了口子，后果更加无法想象。

直到中共十八届三中全会决定提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，这才为地方债写入预算法提供了依据。

事实上，地方政府举债虽然不合法，却有一定的合理性。地方政府要建设要发展，都需要大量的资金，举债成了筹集资金的重要来源。上述核心人士说。

因此，新预算法从发债主体、举债规模、发债方式、发债用途和控制债务机制五个方面对地方政府举债进行限制，采取疏堵结合的方式，开前门堵后门，对地方政府债务怎么管、怎么发、怎么用、怎么还都进行了明确的法律规范。

2015年1月1日起，新预算法正式实施，各省级政府也陆续按照流程规范举债。

例如，5月18日，江苏省在全国率先通过财政部国债发行招投标系统，面向27家政府一般债券承销团成员，成功招标发行了522亿元2015年第一批江苏省政府一般债券，其中置换一般债券308亿元，新增一般债券214亿元。

此后，各省相继发行政府债券。根据中国债券信息网公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、广西等24个省（自治区、直辖市、计划单列市）先后公开发行了地方政府债券。

只是权宜之计

尽管各省级政府按照新预算规范的流程规范举债。但无论是政策制定者，还是理论界，似乎并不是那么乐观。

现在来讲，这只是权宜之计。北京大学经济学院教授王大树认为，预算法只是对地方债开了个口子，从原来不允许发债，到现在允许省一级政府发债，但地方债真正的用债主体其实是市县政府，借债主体和用债主体出现了脱节。这是不正常的，原则上就应该是谁花钱谁还钱。

尽管国务院43号文明确指出，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，山东、四川等省随后也提出对市县实行不救助原则，但从地方调研情况来看，部分市县的还债能力堪忧。

近日，财政部驻贵州财政监察专员办事处就贵州省县级财政经济运行情况开展全面调研。截至2014年末，贵州所有县级单位承担的地方政府性债务规模占全省政府性債务总规模将近一半。

从贵州实地调研情况来看，尽管部分县财政连基本支出都成问题，但由于前期没有硬性的举债约束，各县（区）通过显性或隐性的方式大举融资，各县不同程度负担着较重的债务压力，债务的到期偿还势必会对各县经济可持续发展增加难度。

还不上债怎么办

曾担任国家税务总局副局长的许善达表示，实际上，现在的地方债发行并没有完全的市场化。首先，省级政府要发债，需要有个评级机构对相关信息和数据进行评级。评级和利率之间有着密切联系，如果级别高，利率就低，如果级别低，利率就高。

许善达说，全国这么多省份，总会有经济发展没那么快，财政收入不高，仍然无法还债的省份出现，而且那时到期债务和新增债务叠加在一起，还债压力会更大。

面对这种情况，可能会有两种解决方式，一是继续展期。但那时候可能对政府的评级会变得严格，这样的省份评级不会太高，利率就会增加，债券就会卖不出去。二是由上一级政府承担。政府的债务最终还得由政府还，省级政府的债务可能就由中央政府承担。

所以，尽管现在地方政府还债压力减轻了，仍要对今后的风险做个预案，应该由专门的部门对每个政府置换的债务和新发债务进行统计分析，从而进行战略上的考虑，否则等事到临头就来不及了。

而如果到期仍还不上，继续展期，债券也卖不出去，这时候，地方政府在许善达看来，会倒逼着政府约束投资行为了。省级还不上就找市县，市县要是也还不上，今后再借债投资可能就无法通过审批。

要赋予地方更多财权

尽管相关部门对新预算法没有遏制地方债扩张给出了合理性解释，但是，要彻底解决地方债问题远非一部预算法所能解决的。

中央财经大学教授温来成认为，地方债最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事权和财权划分没有明确的边界。

对此，温来成建议重建地方税制体系，保证地方政府有相对独立的税源，满足地方经济建设发展需要，比如将消费税全部留给地方，加快房产税立法等。这样，地方政府在税收收入宽泛的情况下，通过税收就能满足经济发展，可能就会适当减少举债。同时，通过规范的转移支付制度，使中西部地区、欠发达地区的基本公共服务得到保障。

目前的监管措施很多很严，但实际上制度安排不够。王大树举例称，市委书记、市长在离任审计时应该把债务考虑进去，对负债情况进行追溯，即使提拔了，如果债务完不成也要追责。此外，要建立政府信用记录，对于有不良信用记录的地方政府，应该建立相应的惩罚机制，以此约束政府不规范举债行为。

目前的方式固然解决了地方债问题，但是虽无近忧，却有远虑，还得立足长远建立化解地方债的长效机制。王大树说。

（《中国新闻周刊》2015年第25期）