公路收费30年的争议与改革

7月21日，交通运输部就《收费公路管理条例》的修订向社会征求意见，持续已超30年的中国公路收费政策，再次迎来改革契机。回顾30年，在公路收费的政策中，中国公路建设突飞猛进，而与此同时，收费乱象与争议之声也日渐凸显，改革势在必行。

上路不收费的那些年

在新中国成立之后的很长一段时间内，司机开车上路不必考虑“要交钱”的事情。

新中国成立以后至80年代初，中国的公路基础设施建设，资金来源单一，除国边防公路外，国家几乎没有投入，公路的修建和养护主要依靠公路养路费和民工建勤。

这样的大背景下，中国的公路建设缓慢，公路交通渐渐成为制约国民经济发展的“瓶颈”。

改革开放以后，中国经济迎来了飞速发展的“春天”，民众的出行需求日益频繁，国内外贸易规模不断扩大。

不过，改革开放之初，中国公路建设以财政资金为主，资金严重短缺，路网发展滞后，交通供给能力不足和效率低下的问题凸显，“行路难”成为制约国民经济和社会发展的重要因素。

根据交通运输部的数据，从1978年到1984年，全国公路货运周转量增长了51%，客运周转量增长了156%。与此不相适应的是，公路基础设施严重滞后，数量少、等级低、路网连通度差，从1978年到1984年，全国公路总里程仅由89.02万公里增长为92.67万公里，6年间共增长4.1%。

到1984年底，全国二级及以上公路里程只有1.9万公里。全国37%的公路是简易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。

收费模式的确定与效果

“要想富，先修路”。1984年12月，国务院召开常务会议上将“贷款修路、收费还贷”确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一。

自此，收费公路开始发展，银行贷款、发行债券等融资方式逐渐成为了公路交通基础设施建设最为主要的资金来源。

到了1997年，当年出台的《公路法》对“贷款修路，收费还贷”政策从法律的层面进行了明确和规范。

《公路法》明确了民间资本与外资均可依法投资经营收费公路。公路法还明确规定收费期限、收费标准、收费站点的设置均由省一级政府依照法律规定设定和批准。

2004年国务院颁布《收费公路管理条例》，条例明确了中国公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路;除法律规定的例外情况，二级以下（含二级）公路不得收费。

根据这个条例，政府还贷公路最长收费不得超过15年（中西部为20年）;经营性公路最长收费不得超过25年（中西部为30年），而“收费公路的收费期限届满，必须终止收费”。

30年间，收费政策对于中国公路发展的促进作用显而易见。根据官方数据，截至2014年底，全国公路总里程达到446.39万公里，是1984年底的4.8倍。而在中国现有公路网中，超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路，都是依靠收费公路政策建成的。

收费争议与改革推进

30年来，高速公路从无到有， 非高速公路也如雨后春笋般出现。与公路里程的快速增长相伴而生的，还有关于公路收费的争议之声。

此間，2012年7月，国务院发布《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》。从当年的国庆长假开始，春节、清明节、劳动节、国庆节四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日中，小客车可免收通行费。

不过，节日公路免收费的政策并不能消弭舆论对于“买路钱”的争议。

舆论中，一边是，业内人士认为“没有收费公路政策，就没有中国公路交通的今天”，一边是，民众开始抱怨收费站点太多;“买路钱”太贵，一些地区曝出公路“乱收费”，甚至收费腐败等乱象。

那么，在民众的不理解中，收费修路的账簿到底如何？

根据交通运输部公布的《2014年全国收费公路统计公报》，2014年全国收费公路通行费收入3916.0亿元，支出5487.1亿元，收支缺口为1571.1亿元。相较去年，亏损额度扩大。消息一出，舆论关于公路收费的“盈亏”争议声再起。

今年7月1日，人民日报刊发题为“亏损千亿收费公路得‘算大账”的评论文章。文章指出，管理部门理应反思，既不能把公路当成“现金奶牛”，也不能视为“债务平台”，理顺关于收费公路的种种不同意见，还需打好改革牌。

文章称，面对“期满收费”“马甲换装”“定价不准”的种种非议，公示台账走出了改革的第一步;面对“即使不再建设一公里的路，现有税费也仅能保证养护和还债”的迫切现实，配套改革也不容再拖。因此，改革管理模式、修订《收费公路管理条例》、探索特许经营、管控债务风险等一系列举措落地出台方能形成合力。

（中新社2015.7.22阚枫/文）