养老金并轨：几人欢喜几人愁

养老制度并轨改革牵一发而动全身。新一轮机关事业单位养老并轨方案，要求党政机关和事业单位一起改、全国一起同步推进，同时建立制度弥合公务员和医生、教师们等群体的待遇落差，这即是在总结以往失败经验基础上，为了打破改革阻力采取的必要之举。

一场4000万人走向3亿人的制度并轨终于揭幕，有人欢喜有人愁。

几届政府均最终搁置的养老保险并轨话题，2014年屡掀高潮。最早是十八届三中全会《决定》中有言在先，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，紧接着总理在全国“两会”上政府工作报告中明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”，人社部门随后也反复确认2014年年底之前必然出台方案。期间虽然社会人士一度担忧方案难产，但终于在2015年初有了初步的结果。

“双轨制”矛盾

20多年前，中国启动养老制度转轨，企业职工实施养老保险制度，单位和个人缴费额度高，所获待遇低，有些地区只能达到职工退休前待遇的30%，最高也难超过60%;机关和部分参公编制的事业单位仍沿用旧制度，由财政出资养人，养老金可达退休前工资的80%-90%。两大人群养老待遇的绝对值也由此渐行渐远，日渐悬殊。收入分配制度巨大的差异，引发社会各界人士日益强烈的不满情绪，频以实际行动不断呼唤制度的公平。

“养命钱”的多寡，无人不敏感。改革即将落地的消息在2015年来临前最后几日披露，及时回应了社会对此项改革能否如期推进的关切。一方面说明新一届政府改革的决心已定，坚决要兑现承诺;另一方面，此项改革方案直至高层审批通过也并未经过公开征求意见等社会讨论步骤，方案至此也仅披露了寥寥数语，传达出的信号也能让人窥见改革复杂性之一斑。

从目前上述人大常委会对外披露的信息来看，“从制度和机制上化解‘双轨制矛盾”，显然是此轮养老制度并轨的核心目标。为此，可以预料，各级财政和社保部门即将面临复杂的算账，巨大的对价必然要财政埋单，方能保证改革平稳进行。而整个改革过程能否秉持公平、公正、透明的原则，又兼顾各方利益妥善协调，这将决定最终并轨的成败。

更为重要的是，养老并轨也仅仅是新一届政府治下重新反思和梳理现有养老制度庞大工程其中的一项。上世纪90年代以来，中国建立并不断完善了覆盖城乡的现代社会保险体系，除了覆盖人数最多的城镇企业职工养老保险制度，还有面向农村的新型农村社会养老保险（新农保）和面向城镇非就业人士的城镇居民养老保险（城居保）。2014年2月，国务院发文将新农保和城居保合二为一。据人社部公布的截至2014年10月的数据，这两项制度覆盖人群总数达到8.3亿人，前者为3.3亿人，后者近5亿人。为了抵御日趋严重的老龄化风险，维护制度的可持续性和公平性，碎片化的制度未来将进一步整合，并全面纳入新的顶层设计改革。

据了解，随着城镇企业职工养老保险制度的收入增幅逐渐下降，支出增速和收入增速的差距不断扩大，中国的养老制度可持续性和公平性所遭遇的挑战前所未有。将徘徊在养老保险大门之外的机关和事业单位顺利并入新制度，方能力保改革的全盘布局。

阻力何来

机关事业单位能否建立和企业职工群体衔接一致的养老保险制度，这已经成为公众衡量政府对公共事务治理能力的一把分量日益沉重的标尺。

目前披露的改革要点，乃所谓“一个统一、五个同步”，这并不出乎观察者的意料。“一个统一”，即党政机关和事业单位同步建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

中国的养老保险制度正式转轨始于上个世纪90年代初。随着中国特色的市场经济制度的建立，所有制形式和用人机制日渐多元化，城镇的企业养老等福利由公有单位包办转向社会统筹。制度设计之初，为了应对日后呼啸而来的老龄化浪潮，中国设计了“统账结合”的养老保险制度。企业缴费进入统筹基金，实行以工作一代的缴费支付退休者养老金的“现收现付”制度;个人缴费形成“个人账户”，试图以“基金积累制”实现基金保值增值，个人当期投资应对未来自身养老所需。这套制度虽然也打上了中国特色的烙印，但是仍然可纳入与国际接轨的现代养老制度范畴，以社会互助共济和公平公正为核心原则和追求目标。

然而，机关事业单位因待遇落差等问题抵制改革，养老制度并未同步转轨。双轨制由此铸成，至今两个人群的养老待遇差距逐年扩大，“付出”与“受益”的对比十分悬殊。高达收入20%的单位缴费和8%的个人缴费额度下，企业职工养老待遇计发标准却十分偏低，难望机关事业单位待遇之项背。虽然连续十年上调城镇企业职工养老金发放标准，至今平均水平不过2000余元。

根据《中国劳动统计年鉴》，2005年企业职工养老保险金月平均为732.46元，事业单位人员为1367.42元，机关人员则是1531.74元。到2011年，机关事业单位人员的离退休金每年已经达到2.61万元，企业人员仅为1.81万元。根据2012年全国公共财政支出决算表，当年国家财政为行政事业单位离退休人员支付的退休金达到2848亿元。机关事业单位养老制度已被视为特权，也难以避免地埋下了社会矛盾的隐患。

养老制度并轨改革牵一发而动全身。新一轮机关事业单位养老并轨方案，要求党政机关和事业单位一起改、全国一起同步推进，同时建立制度弥合公务员和医生、教师们等群体的待遇落差，这即是在总结以往失败经验基础上，为了打破改革阻力采取的必要之举。

最敏感的时刻

据了解，方案研讨过程中，曾初步确定从2014年10月1日起实行新老划断。若如此，在不考虑延长退休年龄因素的前提下，约至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的历史债务消化完毕。

目前，参与方案设计的人士分析，补偿“中人”“老人”历史债务的支出总额虽大，但不用一步到位进行清偿，额度分解到不同年份渐次支付，财政一次性的启动成本等短期负担尚可应付。

至于此次机关事业单位养老金的计发办法，则“中人”和“新人”的模式将参照企业职工养老保险制度，目前仍实行基础养老金加个人账户养老金模式。为此，目前考虑增发过渡养老金，再加上职业年金的部分，总体待遇向并轨前看齐，据悉替代率也有意按照退休前工资的80%-90%的水平来进行测算。

对并轨后相比仍较高的待遇水平，中国政法大学教授胡继晔表示可以理解。他认为，既然改革的重点是建立机制，就不必要求机关事业单位养老金待遇和企业职工待遇绝对一致，否则改革难以推动，未来代价更大。可以预料，并轨前的算账是一个艰难而庞大的工程。

另一方面，现有养老保险的可持续性令人担忧，多个关键性问题难以回避。例如，随着“人口红利”的逐渐消失，目前纳入更多参保人来扩大基金基数的扩面潜力越来越困难，更加上多缴多得的原则并未真正建立，十年间反而弱化了缴费和待遇挂钩的机制。与会专家纷纷指出，目前中国养老保险制度的收入能力不容乐观。

2013年，城镇职工养老保险征缴收入增长13.1%，而当年养老金给付支出增长19.7%。有专家认为，中国养老保障制度正处于制度参数调整、制度結构改革、各子制度必须尽快建立的三项任务叠加的巨大压力之中。

诸多问题有待解答，能否通过改革对中国养老制度的原罪进行救赎，从而破旧立新，避免重蹈失败覆辙，仍是当前最大挑战。

从企业职工养老保险制度转轨至今，时间已经走向第三个十年。2015年1月15日，国务院公布了“关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定”，规定机关事业单位工作人员需缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，单位缴纳比例为本单位工资总额的20%。这意味着养老金双轨制在制度上被终结。

社保专家表示，新规仅实现了制度上的并轨，机关事业单位和企业间的养老待遇差距还将存在较长一段时间。但新规保障了机关事业单位中“老人”“中人”养老待遇将不会降低，而“新人”养老待遇或将微降。

（《新世纪》2015年第1期;《京华时报》2015.1.15）