增量式农村金融组织“成长”研究：政府与市场协调视角

周孟亮　李明贤

摘要：金融成长的核心问题是金融组织成长过程中政府作用与市场行为的关系问题，当前我国对政府与市场关系的理论提升对增量式农村金融组织成长提出了新的目标要求，我国增量式农村金融组织成长离不开政府与市场的有效协调。政府行政管制色彩浓厚，改革目标定位和政策设计存在缺陷，市场力量得不到充分发挥，不利于实现新一轮农村金融改革目标。需要在基于市场化前提下开展政府有效监管，明晰政策目标，加大政策创新力度，构建农村金融风险外溢有效防范机制。

关键词：增量式改革；金融成长；政府；市场

中图分类号：F830.34 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2014）07-0035-08

作者简介：周孟亮，湖南农业大学经济学院教授、博士；李明贤，湖南农业大学经济学院院长、教授、博士生导师（湖南长沙410128）

2004年中央“一号文件”提出在我国发展多种所有制农村金融组织，在指导思想上开始了我国农村金融领域的增量式改革，2006年12月银监会真正降低农村金融机构准入门槛，发展村镇银行、农村资金互助社和贷款公司，开启了我国增量式农村金融组织“成长”时期，这是改革开放以来国家“放权让利”的渐进式改革在农村金融领域的体现。2005年央行在山西、陕西、四川等省区发展“只贷不存”以服务“三农”为己任的小额贷款公司，虽然在发展过程中存在资金来源不足、风险突出、监督缺失和制度缺陷等问题，由于有中央银行的积极倡导和地方政府的支持，近年来发展迅速，总体来说迈出了踏实的第一步，成为了事实意义上的增量式农村金融的重要部分。新一轮农村金融改革以“增量”为主题，旨在改变欠发达地区农村基础金融服务的空白局面，塑造竞争性的农村金融市场，这是对我国一直实施政府主导的“存量式”农村金融改革进行反思的结果。过去理论界或实务界在研究和关注农村金融改革时，更多的是站在“政府”这个角度进行观察，研究重点放在政府层面，过多的关注政府应该如何开展农村金融“改革”。未来我国农村金融改革需要进一步定位增量式农村金融组织服务“三农”，增进市场化程度，规范政府行为，避免出现“目标偏移”和“穿新鞋走老路”。

一、金融“成长”需要政府与市场的有效协调

金融“成长”与金融改革不同，它更多的从金融组织这个“基层”主体出发去看整个过程，意味着金融组织从无到有，从小到大的过程（如图1所示），包含“量”和“质”两方面的因素，但透过金融成长“量”和“质”的背后，有一个影响金融成长的重要因素，那就是金融组织成长过程中政府作用与市场行为的相互关系问题，它直接影响金融成长结果。（1）在分散和简单的金融出现前的很长时期内，企业、居民的自主作用是主要的，金融成长过程更多的是基于微观经济主体的自主创新和金融努力逐渐形成。这个自主创新和金融努力过程也是一个不断“试错”的过程，在不断“试错”中构建不断“完美”的交易秩序和规则，金融成长的过程和结果是依靠政府的意愿和刻意安排无力达到的，这个过程体现为内生金融成长模式；（2）在分散和简单的金融出现以后，金融成长进一步深化，货币的交易范围不断扩大，货币功能进一步多元化，特别是规范意义上的金融中介和金融市场出现以后，创新性的金融工具出现，金融市场交易规模迅速增加，金融业开始呈现出虚拟性甚至逐渐脱离实体经济的价值而单独运动，此时金融成长的外部性逐渐体现出来，需要一种能够超脱于原有金融成长过程中市场内部约束的力量来规范市场行为，这种力量便来自于政府。政府主要通过监管和规制措施来影响金融成长，通过金融市场准入和退出机制设计，信息披露制度和相关法律法规保护市场参与者利益。从理论上说，政府这种外部力量介入金融成长应该以不破坏原有金融成长的内生基础为前提，监管和规制的目的不在于压制微观经济主体的金融创新和努力，只是在企业和个人自主活动的基础上介入金融成长，在于为金融创新和努力提供良好的空间和环境，为了保护和进一步稳固蕴涵于金融成长内部的内生机制。

政府与市场的合理定位对我国农村金融成长非常重要，如果更多的依靠政府行为来干预社会经济活动，则必然以损害市场机制的作用为代价，而要充分发挥市场机制的资源配置作用，必须尽可能减少政府干预。因为经典经济学理论告诉我们，过分偏向于政府干预容易产生“寻租”和腐败行为，出现政府无序和资源配置失灵状况，过分依赖于市场行为也会出现市场失灵情况①。党的“十八大”报告指出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，要更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的“基础性”作用。2013年党的“十八届三中全会”重点提出要使市场在资源配置中起“决定性”作用和更好发挥政府作用，这是对政府与市场关系理论的重大提升，对我国新一轮农村金融改革提出了新的要求。我国增量式农村金融改革需要新的研究和指导视角。应该更多的将增量式农村金融组织的发展看作为一个金融“成长”的过程，而不是在政府的主导作用下对其进行“改革”。而且，增量式农村金融组织成长需要充分的“营养”和良好的外部环境，需要政府与市场行为的有效协调。从理论上说，政府行为与市场行为有不同的组合方式，每一种组合方式将产生不同的资源配置效果，增量式农村金融组织成长应该优化政府与市场行为组合，这是关系到整个增量式农村金融发展前景的核心问题。

二、增量式农村金融组织成长中政府与市场行为现实考察

（一）政府行政管制色彩浓厚，市场力量被压抑

政府在我国增量式农村金融组织准入门槛政策上打上了明显的行政烙印，偏重于行政管制，市场力量受到压抑而无从发挥。（1）村镇银行和贷款公司的主发起行制度彰显政府威力。规定村镇银行和贷款公司必须由银行业金融机构控股成立，而银行业金融机构一般都具有政府背景，这实际上是在原有体制内进行改革，使村镇银行和贷款公司要依附于银行业金融机构，成长空间局限于体制内金融空间。虽然目前已将村镇银行主发起行最低持股比例由原来的20%降至15%，但并没有从根本上改变主发起行制度，不利于发展真正的“增量式”农村金融组织。政府本意是希望通过商业银行这些体制内资金去服务“三农”，但换个角度对于商业银行来说，由于贷款公司不能吸收存款，政府也未给予更多的政策支持，商业银行从成本收益的角度不愿意设立贷款公司，而宁愿设立可以吸收存款银行业分支机构，特别是在商业银行特别重视“吸储”的大背景下更是如此。到2011年底全国仅有10家贷款公司（见表1），与2009年银监会规划的106家相差很远，导致贷款公司发展几乎处于停滞状态。（2）农村资金互助社发展中政府色彩浓厚，从理论上说，农村资金互助社属于真正意义的内生型金融组织，政府本应该放宽由民间资本运作，发挥农户和农村企业的积极性和主动性，解决她们自身的资金短缺问题。但银监会对农村资金互助社实施审慎监管，监管标准非常严格，接近银行类金融机构的监管标准，大大增加了运作成本。对资金互助社的旺盛需求遭遇政府的行政审批制，不利于发展我国内生于农村的真正意义上的合作金融，农村资金互助社发展非常缓慢。据统计截至2011年底，我国批准设立的农村资金互助社仅仅46家，分布在全国16个省区，有很多省区没有1家批准设立的农村资金互助社。值得一提的是，我国还同时存在上万家自发成立的农民资金互助社，对解决当地贷款难起到积极作用，但一直得不到政策和法律认可，一种内生于农村的社区型金融组织被国家金融管制制度排异。（3）小额贷款公司虽然从事信贷业务，但政策上一直不承认其“金融机构”法律地位，小额贷款公司欲转制为村镇银行就必须放弃民间资本的控股权，引人银行业金融机构控股③，这实际上直接阻止了小额贷款公司升级为村镇银行的希望，大大打击了民间资本的希望。endprint

（二）政策设计和思想定位不够完善

我国设立增量式农村金融组织的出发点在于增强农村金融市场竞争力，打破农村金融市场垄断局面，消除基础金融服务空白，被赋予服务“三农”的使命，具有浓厚的“政策性”。（1）村镇银行实际上承担着“准公共物品”的供给任务，但从关于村镇银行的制度设计可以看出，它是按照商业性银行来设计的，监管设计也是按照一般商业性金融机构来进行的。国内外的理论研究和实践发展都证明，商业性金融机构是缺乏服务“三农”的积极性，商业性金融制度设计在农村金融市场存在市场失灵。（2）顶层设计和政策导向不够明确，在2009年7月出台的新型农村金融机构发展规划中，国家积极推动村镇银行发展，特别是希望一些大型商业银行能够积极发起设立村镇银行，但实际执行过程中大型银行的积极性不如小型银行的积极性高。为避免良好的政策初衷被一些“动机不正”的机构利用，2011年7月银监会发出《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，村镇银行步入“批量生产”时期，同时也意味着设立村镇银行的门槛和难度进一步提高，在政策执行上更加倾向于大型银行，中小银行发起成立村镇银行更加困难，民间资本参股村镇银行门槛更高，打击了民间资本进入农村金融领域的积极性。（3）对小额贷款公司缺乏规范引导，导致其发展出现偏差。我国最初的小额信贷是由民间机构发起，具有很大的“草根性”，后来政府将小额信贷与政府扶贫联系在一起，开始使用“小额贷款”这个词语，“小额贷款”在我国实践中被慢慢等同于“小额信贷”，更多强调它的“小额”而忽视“扶贫”性质，使我国小额信贷发展首先在概念上出现偏差。对于小额贷款公司，政府冠之以“小额贷款”名义，期望能够达到两个目标，其一是希望引导民间资本服务农村，其二是规范当时发展迅速但又处于灰色地带的民间借贷。但这两个目标孰重孰轻，政府一直没有明确表态，这种制度设计存在奇妙之处，也体现政策设计和思想定位不够明确，为后来小额贷款公司的发展偏差留下了隐患。给了一些以逐利为目的的民间资本“借船出海”的机会，一些民间资本借助国家“和谐社会”、“普惠金融”的政策春风，打着“小额贷款”的旗号从事原来还必须遮遮掩掩才能开展的放贷业务，实际上小额贷款公司大多数在从事中小企业贷款，是名符其实的“贷款公司”。

（三）中央和地方在增量式农村金融组织成长上的“着力点”存在较大差异

村镇银行、贷款公司和农村资金互助社在总体法律层面上已经上升为“金融机构”，具体由银监会负责对这三类增量式农村“金融机构”进行规划发展和管理。政府金融管理部门主要是与想成立村镇银行和贷款公司的银行业金融机构打交道，但由于制度设计存在不够科学之处和相关激励约束措施的不完善，政府发展农村金融的良好愿望会被一些商业银行“钻空子”，另外，出于对整体风险防范的考虑，政府金融管理部门对这三类增量式农村“金融机构”的管理“行政管制有余，有效监管不足”。对于小额贷款公司，中央在总体上允许其发展，但在法律地位上只承认它是“公司”，不将其纳入国家统一监管体系，主要由地方负责。中央的这种放权刚好满足地方政府对利益的追逐，各地方把小额贷款公司当作获取金融资源的新型手段，把小额贷款公司当成解决当地企业融资难，激活地方经济发展的有效方式。地方政府一般在中央的“统一基凋”前提下尽可能追求自身效用最大化，一些地方甚至模糊处理中央基调，在关于小额贷款公司的很多具体问题上“创新性”设计。

（四）国家的改革初衷与政策的“异化”激励

良好的政策设计能够激励微观经济主体不断进行“金融努力”，形成有效的风险收益激励约束机制，引导各类经济主体在金融成长中有所作为，不断开展金融创新。相反，如果由于政策失当，则容易导致经济主体出现“金融努力衰竭”使整个金融成长过程没有活力，或者出现“金融努力异化”，使金融成长态势表面上显得非常好，但实际上偏离预期目标。（1）村镇银行的主发起行制度被政策制定者认为是保证村镇银行健康发展的重要举措，但大型国有商业银行发起设立村镇银行的积极性不高，城市商业银行、外资银行对村镇银行兴趣较大，但它们发起设立村镇银行的主要动机在于借助村镇银行实现跨省区扩张，容易出现偏离支农轨道，限制了村镇银行服务“三农”作用的发挥。（2）按照一直以来实施的“渐进式”改革逻辑，中央并没有将小额贷款公司纳入国家统一规划发展和金融监管体系，而是主要交给地方政府负责审批、监管和发展小额贷款公司，这正好满足了地方获取金融资源的需要。因为“放权让利”改革以来，地方政府为获取金融资源，一直通过干预国有银行，控制农村信用合作社，成立城市商业银行，发展地方金融来达到目的。把小额贷款公司发展权利交给地方政府，这给地方政府又一个通过金融努力获取金融资源的机会，符合地方政府效用最大化的目标，所以地方政府都会支持小额贷款公司发展，但由于缺乏应有的顶层设计，各地方的金融努力难以与中央形成合力，实现整个增量式农村金融改革目标。（3）对于民间资本来说，小额贷款公司的制度设计让她们看到了走出灰色乃至黑色金融阴影的希望，虽然不允许吸收公众存款，但至少明确了法律地位。民间资本更希望借助于小额贷款公司的政策拥有真正属于自己的银行，特别是近几年来国际国内经济形势不佳，实体经济行业利润率在下降，社会对资金的需求非常强烈，金融借贷行业利润率较高，加上金融业在我国属于垄断行业，这些民间资本都想成为“第一个吃螃蟹的人”拿到金融机构牌照，获取较高的金融特殊权价值，但对于政府寄予小额贷款公司服务农村的使命考虑甚少。

三、完善增量式农村金融组织成长机制的对策建议

从前文的研究可以知道，当前政府对增量式农村金融组织缺乏有效监管，过多的是进行行政管制。未来我国增量式农村金融组织的成长过程中，要充分发挥农村金融市场的自我调控性，鼓励增量式农村金融组织的自我发展，政府行为重点放在有效监管、构建税收和相关政策优惠等制度机制。

（一）基于市场化前提下的政府有效监管

政府当前对增量式农村金融组织行政管制色彩太浓。（1）要“监管”不要“管制”，对微观经济主体行为进行有效的规范，监管的目的是防止和杜绝垄断、欺诈及内幕交易等有损于市场公平竞争的行为出现。管制是以行政力量给一部分特定的市场行为主体（如国有企业、本地企业等）撑起一顶保护伞，同时将大部分行为主体排除在市场竞争之外。我国对增量式农村金融组织的行政管制过多而有效监管不足，政府通过审批、发牌照、对企业限定经营范围等行政力量，将部分行为主体特别是民间资本排除在农村金融市场竞争之外，这是一种歧视性规定。（2）有效监管的前提是政府应该承认增量式农村金融组织的平等市场经济主体地位，赋予自主经营、自负盈亏和自担风险的权利，政府主要是实施目标引导，提供公平的制度环境，构建有效的激励约束机制。如果农村金融组织成长过程中政府色彩过于浓厚，往往出现两种情况：一方面，政府过多过细的政策制度设计容易出现缺陷或漏洞，这些设计漏洞容易被“别有用心”者盯上，出现“异化激励”现象，使农村小型组织成长出现目标偏移，难以实现农村金融改革初衷；另一方面，某些领域的空白制度设计又会对整个增量式农村金融组织成长非常不利。当前，小额贷款公司的发展偏差和贷款公司、资金互助社发展停滞说明政府的一厢情愿是不行的，必须充分发挥市场力量，从内生机制角度激励民间资本参与增量式农村金融成长。endprint

（二）逐步建立增量式农村金融组织分层金融监管体系

当前我国增量式农村金融组织种类较多，有金融机构也有非金融机构两种性质，有存款类金融机构和非存款类金融组织，因此应该构建多层次的金融监管体系。在高度集权的监管体制下，金融监管力量严重不足，往往会造成两种后果：第一，中央监管层无法准确了解地方和行业实际情况，难以采取适应增量式农村金融组织有效监管办法，往往采取“一刀切”的监管办法，必然难以协调增量式农村金融组织、“小微企业”和个体户之间的关系，使增量式农村金融组织服务“三农”效果大打折扣。第二，在有效监管力量不足和缺乏有效监管办法的情况下，出于对潜在风险的担忧，对中央监管层来说最稳妥的办法是不允许各地方和增量式农村金融组织“轻举妄动”，采取金融管制办法对市场力量进行压制。为促进增量式农村金融组织的健康成长，建立中央和地方分层金融监管体系刻不容缓。（1）中央适当放权，明确各自职责，由中央制定总体政策，指导和监督地方，由地方负责具体操作和实施细则。（2）增量式农村金融组织分层监管体系要分步实施，根据先小后大、先非存款类机构后存款类机构的原则，当前可以将小额贷款公司、农村资金互助社交由地方监管，然后逐步将村镇银行等交由地方监管。（3）加强地方监管机构自身能力建设，完善地方监管制度，严格增量式农村金融组织的准人和退出，建立增量式农村金融组织的统计和评级制度，完善行业自律组织体系。

（三）明晰政策目标，引导增量式农村金融组织发展

增量式农村金融组织缺乏应有的成长空间，需要政府的正确引导。（1）明确小额贷款支持农户和“小微企业”的社会目标，把“支农支微”和解决中小企业融资难区别开来，中小企业融资难的问题需要有另外的政策支持。当前具有银监会背景的贷款公司成长近乎停滞，中央银行背景的小额贷款公司实际上属于“贷款公司”类型，但却披上“小额贷款”的外衣。既然被冠之以“小额贷款”从事放贷，小额贷款公司就应该回归正道，对低收入人群开展信用贷款，否则就会浪费国家农村金融改革政策资源，难以实现增量式农村金融改革目标。要通过政府补贴和税收优惠政策激励和引导小额贷款公司服务“三农”，明确“支农支微”的任务，无法履行“支农支微”任务的小额贷款公司不应该冠以“小额贷款”，要从全国整体层面将小额贷款公司的发展纳入我国普惠金融发展框架中去。（2）整合、引导资金互助组织回归合作金融。目前我国存在三种类型的资金互助组织形式，第一种是具有正规金融机构法律地位，由银监会行政审批的农村资金互助社，第二种是未经银监会批准，一般由地方农村工作办公室或民政部门批准设立的民办非企业组织性质的农民资金互助社，第三种是以财政扶贫资金前期投入为基础，引导村民资金加入，实施民主管理的贫困村互助资金。第一种组织形式数量很少而且发展非常缓慢，第二、三种组织形式遍布全国，数量众多，但良莠不齐，存在不少问题。由于当前农村信用合作社在朝市场化方向改革，我国整体金融体系中缺少合作金融，而上述三种类型的资金互助形式具有合作金融的基础，承载着重构我国合作金融的希望。政府应该在尊重市场规律的基础上进行整合、引导，给予这些资金互助组织非银行金融机构的法律地位，把审批权下放地方，采取非审慎监管模式，尽可能减少干预，引导资金互助组织开展民主管理，构建我国真正意义上的合作金融。

（四）加大增量式农村金融组织发展政策创新

（1）建立中央层面负责小额贷款公司发展的管理机构，把引导小额贷款公司成长放在实现我国普惠金融的总体目标框架内，对小额贷款公司“支农支微”做出明确要求。目前我国小额贷款公司主要由地方负责推动，在中央层面没有明确的管理部门，目前只有“中国小额信贷机构联席会”作为小额贷款公司的“发言人”向中央传递小额贷款公司各方面的政策诉求，中国小额信贷机构联席会虽然具有中央银行背景，但不属于正式的政府管理机构，只能依靠个别人的威望和公信力向中央呼吁小额贷款公司的心声，而且中国小额信贷机构联席会传递的政策声音重点在民间资本改革层面，对于小额贷款公司“支农支微”的“普惠”任务并没有明确要求。（2）将民营银行顶层设计制度创新与促进增量式农村金融组织成长联系起来。近年来国家一直积极引导民间资本进入金融领域，2013年“国十条”出台以后，成立民营银行有实质性进展。为更好地实现新一轮农村金融改革目标，可以将民营银行顶层设计制度创新与增量式农村金融组织成长联系在一起。更多的支持民间资本建立服务“三农”的民营银行，引导其立足小微金融的市场定位。在民营银行门槛准入设计上，建立民营银行定位约束机制，规定民营银行应该定位于服务农村，或者将较大比例的资金投放农村地区，在服务对象选择上不能“垒大户”，要为更多的“小微企业”服务。同时建立相应的考核和评级机制，对于定位约束和服务“三农”效果优良的民营银行，在申请开设分支机构、兼并、收购评审时作为重要参考依据，在税收等方面给予更多的政策优惠，对外树立更好宣传形象。激励更多的民间资本在服务“三农”方面有所作为，防止唯利是图的民间资本进入金融领域。

（五）构建有效农村金融风险外溢防范机制

改革开放以来我国采取“渐进式”改革方式，在农村金融增量改革方面更是如此。因为金融业具有很大特殊性，金融风险具有很大外部性，一家银行的经营失败，不仅会给所有者带来风险，更有可能会给广大存款人带来损失，甚至有可能对整个经济体系产生负面冲击。而且我国相关的基础金融制度、整体信用环境还不够完善，在短期内也难有根本性改变。因此，农村金融发展必须以风险有效控制为前提，必须维护整个金融体系稳定，构建有效的农村金融风险外溢防范机制。（1）加强宣传教育，倡导风险自担的市场理念，下决心改变人们把中央政府看作“最后风险承担者”的传统观念。尽快建立我国存款保险制度，改变过去政府为存款提供隐性担保的现象。（2）由于村镇银行是由一家银行业金融机构发起设立，民间资本只能“参与”设立，村镇银行的风险主要由发起银行承担，产生的外部性相对较小。地方政府对设立小额贷款公司积极性很高，中央应该制定专门的监管法规，把监管权交给地方政府，让各地方在享受小额贷款公司发展收益的同时承担相应风险处置任务，严格明晰地方政府监管责任，构建中央和地方之间的风险“隔离墙”，坚决不允许地方风险转嫁给中央。农村资金互助社等合作性金融组织，政府重点在于减少行政干预，加强教育和引导，及早发现问题，杜绝非法集资等违法行为。（3）民营银行是风险外溢防范的重点，在发起行的选择上应对其资金实力、关联交易可能性、信用记录等方面进行综合评估，逐步试点。建立增量式农村金融组织退出机制，一旦出现个别和局部风险，国家应该能够容忍“阵痛”的存在，只有这样，真正的风险外溢防范机制才能够建立起来。

（责任编辑：晓亮）endprint