海南省旅游业持续健康发展法治思考

□文/吴 睿 吴寿平

（1.海南医学院管理学院 海南·海口；2.南宁市社会科学院 广西·南宁）

一、前言

2009年12月，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式印发，中央把建设海南国际旅游岛上升为国家发展战略，为海南发展提供了新的历史机遇。目前，海南省国际旅游岛建设已经进入快车道，进一步解放思想、攻坚克难，创新实干，为海南科学发展、绿色崛起注入新的强大动力，不仅仅需要干部群众拿出更大的智慧和勇气甩开膀子干，更需要公平公正、安定有序的经济社会发展环境做保障。

党的十八大把“法治”作为社会主义核心价值观的一大要素，十八届三中全会把“建设法治中国”确立为发展社会主义民主政治的改革方向和工作方向，十八届四中全会更是首次提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，将“依法治国”作为国家政治体制改革的重要部分。旅游业的快速发展，需要良好的法治环境保障，而旅游立法是中国“依法治国”法制建设领域的重要组成部分。因此，海南省如何践行依法治国、法治兴旅成为破解发展困境和持续健康快速发展的必选之路。

二、海南省旅游业持续健康发展面临的困境

（一）旅游市场乱象丛生，负面新闻漫天飞。在2012年三亚“宰客事件”发生后，央视近日又曝光了三亚的宰客事件：比如买了25 斤水果少4 斤，两瓶兰花精油总共花费1，204 元，导游拿到的回扣高达60%，项目380 元的潜水，导游的返佣金额为270 元，在国家3A 旅游景点三亚市首创奥特莱斯商场（实为万宁），导游的返佣比例同样高达45%等等。这些新闻反映出了海南省旅游市场乱象丛生，也对海南省旅游业的可持续健康发展都提出了严酷的挑战与威胁。

央视、曝光、三亚、旅游、宰客，这五个词均为网络舆情热点词汇。百度搜索“海南宰客事件”，找到相关结果约907，000 个，可想而知，报道在互联网上引起的惊涛骇浪。长沙晚报、三晋都市报等国内诸多媒体的评论直截了当的指出，层出不穷的宰客新闻表明，三亚并没有配套与之对称的行政监管体系。今年十一长假前，三亚市物价局表示为严防欺客宰客，将每天巡查海鲜餐饮市场，但游客仍免不了受宰，这说明‘严厉整治’只有‘表面文章’，却没有取得实质性的效果。斩不断的‘宰客链’背后，是旅游管理部门的空喊口号、光说不练。俗语说：“金杯银杯不如群众口碑”，经过央视的几次曝光，海南省旅游业的口碑急剧下滑，可持续快速健康发展之路也是困难重重。

（二）法律法规制定欠缺，无法可依维权艰难。作为“朝阳产业”的旅游业对于拉动经济增长、调整产业结构、增加社会就业、扩大市场需求、改善投资环境、推动社会文化事业等方面都具有极为重要作用，但是以旅游业法制为基础的旅游法制建设一直相对滞后，极度影响我国及各省（市、区）旅游业的可持续健康发展。并且现在我国的旅游法是单项法律的滞后和空缺、地方旅游立法的混乱，致使对游客权益无法提供有效的保护。我国旅游业发展三十多年，一直停留在行政监管和专业技术性质的标准监管层面上，并且监管范围也只限于旅行社、导游人员和团队旅游。而对于旅游相关从业行为，旅游监管无法可依，旅游部门协调相关执法部门监管的难度又很大。由此就导致了旅游市场秩序长期失范，一些老大难问题难以得到根本解决。

市场经济的发展推动法治的兴盛，法治的实现又维护经济的平稳发展，法律作为“看得见的手”越来越能在产业发展中发挥积极作用已然成为共识。只有建立健全旅游的法律法规体系，才能够更好的规范旅游业市场和推动旅游业可持续健康发展。1995年6月颁布《海南省旅游业管理条例》，开启了我国地方旅游法规的管理，而目前的《旅游法》在经过多年的酝酿后，还是存在拘束于旅游行业本身的行为规范，拘谨于“小旅游”的行业监管，还有许多方面尚未有明确的法律法规明文规定，比如旅游客运、景区周边社会治安、卫生环境以及商铺经营，非法从事旅游经营、服务不规范和服务质量低下等诸多问题。此外，对旅客和消费者的法律保护还存在缺失，致使旅客和消费者的维权道路困难重重。

（三）有法可依，却执法无人。即使有相关的法律法规明文规范相关旅游从业者的行为，因为旅游监管执法人员的缺少，导致形成了有法可依，但执法无法的困境。目前，我国旅游监管最大的问题是没有手段，缺乏人员。每年近30 亿游客的旅游大市场，旅游监管执法人员只有4，000 多人，这在任何一个国家都是难以想象的，也是与一个世界旅游大国的经济社会发展水平、旅游产业和旅游市场规模不相称的。此外，旅游车辆、旅游餐馆、旅游购物店、旅游安全、旅游区周边环境和秩序的监管主体交叉，形成责任相互推诿，监管互不执行的困境。因此，旅游市场需要通过旅游立法来建立一支与我国特别是海南旅游市场规模相适应的旅游执法监管队伍。

（四）利益驱使不法行为，监管缺失助长恶习。为了吸引游客，旅行社较早便发明了“零负团费”，由此也形成了导游、景区、购物点、海鲜排挡拿回扣、集体宰客的“利益链”，这也是三亚宰客事件无法彻底根治的主要原因。即使在海南宣布建设国际旅游岛，希望成为国内外优秀的旅游胜地以后，根深蒂固的利益链依然存在，并且近年来，宰客事件的频繁爆出，极度影响了海南旅游业的可持续健康发展。另外，不少急功近利的商家目光短浅，只求暂时的暴利，并未从长远或全局利益考虑，不顾诚信，自私自利，在游客身上赚取“黑心钱”，极大的影响了海南旅游业的形象，以及降低了海南旅游的吸引力，致使海南逐渐偏离高品质的国际海滨度假胜地。这些旅游市场中的不法行为的出现，很大程度使海南缺乏对相关旅游市场（海鲜市场、出租车、景点附属产品及周边商场）进行有效的监管，从而助长了这些恶习的常年存在并越发扩大。

三、海南省旅游业持续健康发展的法治路径

（一）法治政府，依法行政。在国际旅游岛建设的进程中，政府始终处于发动者和领导者的地位，其转变政府行为方式，依法行政，打造阳光、诚信、法治政府的目标就是成为建设国际旅游岛的国家战略的重要内容。政府必须是服务型政府，而服务型政府必须是法治政府。因此，海南省要想实现旅游业可持续健康快速发展，就必须要强化法治意识、服务意识，旅游业是一个服务性的行业，没有强烈的服务意识和规范性的行政执法，是难以推动旅游业持续健康发展，更别说建设好国际旅游岛。另外，还需要依法及时化解旅客与旅游相关从业人员的矛盾与纠纷，要依照法律法规来解决问题，及时有效的保障旅客及从业人员的合理权益。此外，政府应该起到带头作用，严格执法，加大执法力度，甚至采取交叉执法，斩断非法的利益链条。唯有对导游、景区、购物点、海鲜排挡拿回扣、集体宰客的利益链进行一一击破，并且对利益进行合理的重新分配，才能从根本上解决海南宰客事件的再度发生，重新改善海南度假胜地的象形。公安、交通、旅游、工商、卫生、食品药品监督、质量技术监督、城管等主要行政执法部门要依法行政，提高执法素养，模范遵守法律，杜绝“吃拿卡要”等腐败现象。最后，各执法部门还有加强协作，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

（二）依法治旅，法治兴旅。旅游要发展，法制先行，法制手段是为旅游业法制保驾护航。因此，海南省要实现旅游业的可持续健康快速发展，必须以“依法治旅、法治兴旅”的理念来发展旅游业，并且依法治旅、法治兴旅一定要落实实处，努力提高旅游监管法治化水平。2013年10月1日，期盼已久的《旅游法》颁布并实施，以人为本的保护旅游者的合法权益，同时也为旅游的法治化监管提供法律依据和良好条件。可以借助《旅游法》制定和颁布为契机，开创旅游法治化监管的新局面，为海南省旅游业持续健康、又好又快发展创造更好的环境。并且结合海南省实际，将《旅游法》、《消费者权益保护法》等法律与旅游城市的实情结合在一起，提高立法质量，完善法制大环境。

另外。组建专业旅游监管执法队伍，只有有法可依，又执法有人的情况下，才能够实现依法治国、依法治旅、法治兴旅。因此，在每个景区及周边商场都需要安排专业的旅游监管执法人员进行巡视（按照景区的规模及旅游人数安排5～50 人的监管执法人员，这些人员初步可以由公安、交通、旅游、工商、卫生、食品药品监督、城管等人员抽调构成，逐步成立一个专门的旅游监管部门），及时合法的制止非法行为，给旅客提供舒心的旅游环境。

（三）立足本土，结合国际。旅游业已不是封闭的各自为政现象，也不是某一个国家和某一个地区的个别态势，而是一个开放式、国际性的以人为本的大旅游，因此必须在参照国际旅游业的公约和惯例的同时，构建、实施适应21 世纪国际格局需要的旅游法律法规体系。即旅游业的本土化与国际化、现代化是必然发展趋势，而海南省在提出构建国际旅游岛的同时，就意味着海南旅游业走本土化与国际化结合道路，必须遵循统一性与二元性，即在参照国际旅游业的相关公约和惯例的同时，立足本土实情构建旅游法律规范体系。

总之，要实现海南省旅游业可持续健康发展，不仅要达到“人与自然和谐、人与人和谐”的精神，而且还需要相关法律法规对旅游业从业人员、旅游者等相关权责作出明确规定，这是法治的基础。海南省经过了20 多年翻天覆地变化，现立于与国际接轨的列车上，只有建立健全法治环境建设，才能加快推进海南国际旅游岛的管理合理、服务优质、景区优美、投资贸易自由化的国际旅游岛，才能成为绿色开放、文明和谐、具有海南独特文化魅力的活力型国际旅游岛。

［1］正言. 国际旅游岛建设需要法治保障［N］. 海南日报，2013.12.11.

［2］宋强.我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策分析［J］.法治研究，2013.6.

［3］曹雯. 对中国旅游立法模式的研究［J］. 经济研究导刊，2013.7.