德国鲁尔老工业区转型发展的经验与借鉴

姜四清+张庆杰+赵文广

鲁尔区是指位于德国北莱茵威斯特法伦州（简称北威州），莱茵河下游支流鲁尔河与利珀河之间的地区。该地区总面积4435平方公里，由53个大小城市组成，人口530万人，呈现多中心、人口密集的特征，区内5万人以上人口的城市24个，其中埃森、多特蒙德和杜伊斯堡超过50万人。鲁尔区是欧洲人口密度第三位的都市区，仅次于巴黎、伦敦。18世纪初，随着煤炭资源开发及钢铁工业的发展，沿鲁尔峡谷逐步形成了工业区，最多时曾分布着300多座矿井，几十座钢铁厂。作为德国重要的煤炭和钢铁基地，鲁尔区为二战后德国经济的恢复，乃至“德国经济奇迹”的创造发挥过重要作用。

一、德国鲁尔区转型发展的基本情况

1954年开始，由于海外低成本煤炭的大量输入，鲁尔区开始出现“煤炭危机”。仅1958—1964年间，就有27家矿井关闭，减产1400万吨/年，导致5300多人失业。20世纪60年代开始，随着其他国家钢铁业的不断发展，由于德国在成本上逐步丧失优势，并受欧洲战后恢复重建高峰期已过、新材料替代等因素影响，鲁尔区又遭遇了“钢铁危机”。1980—1990年间，杜伊斯堡市在煤炭和钢铁工业上失去了3.2万个工作岗位，失业率几度超过20%。随着产业衰落，区内出现失业率大幅攀升、人口大量外流现象，鲁尔区的发展陷入了危机。

面对危机，德国政府和社会各界开始谋划转型发展，鲁尔区由此走上了艰苦的转型之路。总体上鲁尔区的转型发展分为三个阶段。第一阶段为工业内部转型阶段。一些城市选择发展化学、汽车、机械制造、信息通信等新的工业。如1962年波鸿市建立了欧宝汽车制造厂，解决了部分产业工人就业，以及城市经济发展问题。第二阶段为去工业化转型阶段。由于新的工业依然难以从根本上解决就业问题，许多城市选择了大力发展零售业、旅游、法律咨询、广告、多媒体等各种新兴服务业，建立技术中心（园区）发展高新技术产业。第三阶段为再工业化转型阶段。2008年金融危机中，鲁尔区受到了较大冲击，经过反思，大多数城市认为，仅靠发展服务业，难以有效支持区域转型。发挥鲁尔区在煤炭、钢铁及其装备制造、技术研发等方面的优势，积极发展环保、新能源等新型工业。如曾是德国重工业象征的蒂森克虏伯公司，依托在钢铁及机械制造方面的技术积累，积极发展汽车零部件、电梯、工程设计和贸易等，2008年公司非钢产业收入占比约70%。同时，鲁尔区凭借其在欧洲特殊的区位优势和发达的交通网，将交通物流业培育成为支撑转型发展的支柱产业之一。

经过50多年探索和不懈努力，鲁尔区逐步实现了经济发展方式的变革。虽然还是欧洲最大的钢铁生产基地，但截至2012年，只有杜伊斯堡市还有四座高炉在运行。煤炭生产方面，只有博特罗普市的两座煤矿还在生产，也将于2018年前关闭。目前，鲁尔区失业率明显下降，人均收入水平与德国平均水平相当，已经由传统的煤炭和钢铁生产基地，发展成为以高新技术和服务业为引领，多行业协调发展的综合经济区。

二、鲁尔区转型发展的主要做法

（一）欧盟、联邦政府提供有力的政策保障

在鲁尔区的转型发展中，欧盟及德国联邦政府给予了大量资金和政策支持，政府在老工业区的转型发展中起着重要的引领作用。

欧盟通过结构基金等对区域发展给予支持，主要在基础设施建设和产业发展方面。1991—2013年，欧盟共支持德国9万多个项目，创造了100多万就业岗位，保住了230多万就业岗位。其中，基础设施投资1.5万个，共约150亿欧元，包括大量老工业区改造的项目。对地方基础建设的支持资金拨付给地方政府，用于产业园区、技术研发、旅游和教育培训等公共设施建设，补助比例为项目建设总投资的60%。产业方面主要支持中小企业购置生产设备，补助比例为项目建设总投资的35%。同时，欧盟要求建立评估机制，对所有资金支持的项目进行评估，利用在促进就业、提高收入水平等方面的量化指标，检验项目建设的意义。

德国宪法规定，整个联邦要达到均值的发展水平，联邦政府支持州政府改善地区经济结构。联邦政府的支持主要集中在三个方面：（1）联邦与州政府建立共同任务机制。联邦政府对欧盟的资金给予配套，同时要求州政府对欧盟和联邦政府的资助进行等额配套，考虑到州政府有50%的出资，这些资金的管理和监察由州政府负责。欧盟、联邦和州政府支持区域发展的年度资金，合计最高曾达40亿欧元（1993年），2015年合计预算约12亿欧元。（2）德国复兴银行融资支持结构调整和地区发展。复兴银行对老工业区改造有大量投资，如老矿区改造，自行车道、旅游设施、污水处理、园区等基础设施建设及物流业发展等方面。复兴银行支持区域转型发展的年度贷款总额，最高曾达21.99亿欧元（1993年）， 2014年贷款总额为5.83亿欧元。（3）广泛分布的科研机构体系。这些科研机构从事经济结构变化方面的研究，为经济政策的制定提供支撑。

（二）科学制定各阶段的发展规划

德国高度重视规划在区域转型发展方面的指导作用。州、市（县）两级政府作为区域转型规划的组织者，从区域整体发展的角度提出总体框架。专业规划部门、大学及各类研究机构、国内外公司、投资商、当地居民都是规划具体内容制定的参与者。规划的核心部分，如未来新技术发展、产业布局等，聘请国际专家参与制定。对争议较大的项目，采取全民公决的方式进行决策。规划最终通过市议会形成决议，以立法形式确定，并委托专门的执行机构根据相应的法律条款严格执行。针对不同时期经济转型所面临的主要矛盾和问题，鲁尔区先后制定和实施了多项规划。如《鲁尔发展纲要》（1968年）、《鲁尔区域整治规划》（1969年）、《1980—1984年鲁尔行动计划》、《煤钢地区的未来倡议》（1985年）、《国际建筑展计划》（1989年）、《“未来鲁尔”倡议》（2007年）等。在转型初期，规划内容主要以改造传统产业为主;转型中期则增加教育和研发投入，增强发展的软实力，大力发展服务业;当前阶段，规划则更加注重发挥各经济主体和地方的既有优势，培育新型工业，发展有创造力的经济。

（三）积极发挥社会中介组织的协调作用

由于历史原因，鲁尔区在城市布局上呈现出结构分散、缺少自然中心的状况，被形容为“中世纪教堂钟楼式中心”结构，埃森、多特蒙德、杜伊斯堡等较大城市维护各自城市利益。在这种情况下，鲁尔区在转型发展的城市布局上，存在两种截然不同的思路。一种观点认为，要开展区域大合作，组合成立鲁尔市，统一行动。另一种观点则提出，城市间差异明显，合并会直接影响到各城市发展的主动性和积极性。经过充分的研究和民意测验，最后确定了采取分散布局、多中心发展、多元结构的布局方式，在区域内形成竞争与合作相结合的机制。在区域合作的内容上，不采取强制性措施，而是在形成共识的基础上，着眼于实现具体目标和解决具体问题。在目标的实现上，也表现出有限性，在领域、时间上不强求一致。这对协调区内各地的发展提出了更高要求，鲁尔地区联盟（Regionalverbands Ruhr）发挥着重要的统筹协调作用。鲁尔地区联盟成立于1920年，可以认为是德法煤钢联盟以及欧盟成立的先行实践。鲁尔区内各行政单元（市、县）以北威州出台的《地区联盟法》为基本依据，将相关政府职能赋予鲁尔地区联盟，使得联盟在制度上得到认可，职能上有保障，有利于有效发挥协调作用。

此外，德国商会、行业协会等中介组织，在推动区域转型发展中发挥了重要的作用。商会和行业协会的主要职责包括组织培训、制定产业集群政策、促进企业交流及对外合作、帮助企业争取政府资金等。

（四）政府与社会各界建立伙伴关系

鲁尔区在转型发展的过程中，始终坚持政府和社会各界合作达成共识，制定并实施“共同行动战略”的做法。“共同行动战略”的制定采取自下而上的方式，充分调动地方政府和企业的积极性。“共同行动战略”以项目为载体，要求可评估、内部有监督。对具体合作领域的项目，采取财政资金补贴，评选优秀方案等激励性措施。评为优秀的，将进一步增加资助，调动地方的积极性和首创性。如果在某些领域开展合作，法律依据不充分或需要修订时，鲁尔地区联盟等机构牵头向州议会提出修改法律或新立法的建议，以保障合作的顺利推进。“共同行动战略”的制定和实施，使政府、社会组织与企业在推进鲁尔区转型发展上，建立了合作伙伴关系，深化了推进区域转型的共识，形成了推进区域转型发展的合力。

（五）加强科技创新和人才队伍建设

鲁尔区在转型发展期间积极发展教育与科研，着力打造富有创造力的经济。为了适应产业转型对人才和技术的需求，从1962年开始，波鸿、多特蒙德等陆续建立起大学，其中波鸿鲁尔大学，是战后德国新建的第一所大学。目前，区内共有6所综合性大学和10所应用技术大学，学生总数超过了24万人，使鲁尔区成为欧洲大学最密集的地区。

在科技创新方面，积极推进产学研结合。政府采取多种措施，促进高校和研究机构为产业转型提供大量技术支撑，如建立创业园区和技术创新基地、鼓励高校教师和学生创业、支持高校与企业协作开展技术革新等。鲁尔区内所有大学和研究所都设有“技术转化中心”，帮助企业把技术转化成生产力，为落户的企业提供技术支持。几乎所有的较大城市都建有技术开发中心，全区已有30多个技术中心，600多个致力于发展新技术的公司。

此外，完善的职业教育体系，为区域经济转型提供了大量高素质的产业工人。德国在培训管理和组织上建立良好的机制。在培训管理上，由代表雇主的行业协会、代表雇员的工会联合运作，在职业培训内容、方法、技术和职业资格认证活动中，既相互补充、又相互制约，形成能够充分反映产业发展需要和生产实际要求的管理机制。在培训组织上，采取由企业进行实际操作方面培训、学校完成相应理论知识培训的方式。这种“双元制”的组织方式，使产业工人在理论基础和实际操作上能够较好地适应生产制造的要求。

（六）积极发展工业旅游和文化创意产业

鲁尔区充分发挥工业遗迹多并且集中的优势，在转型过程中，大力发展文化创意和旅游产业，打造工业文化品牌。1989年，鲁尔区开始实施国际建筑展览10年行动计划，利用老工业区的废弃建筑物，建设各种服务设施和文化艺术景点。2001年，埃森市“关税联盟”煤矿遗迹被联合国列为世界文化遗产，成为了鲁尔区最具有代表性的工业旅游目的地。鲁尔地区联盟组织有关市（县）规划开发了两条富有特色的旅游线路，一条是工业文化之路，提供22条主体路线，包括9个工业化景观;另一条是工业自然之路，包括12个重要的工人生活区和6个国家级的优秀博物馆。近年来，由于自行车旅游越来越盛行于德国和欧洲其他国家，鲁尔地区联盟组织区域内相关城市将其规划工作的重点转移到了自行车旅游线路的规划和开发上，已经取得了明显成效。

同时，鲁尔区努力培育发展文化产业，形成具有独特文化特征的设施资源。区内拥有200多座博物馆、100多座文化中心、100多座音乐厅、250个节庆与庆典活动、3500余个工业保护遗址、6个交响乐团、5个芭蕾舞团。2006年9月，欧盟委员会宣布以埃森市为首的鲁尔都市区当选为“欧洲文化首都”。工业旅游与文化产业的发展，促进了城市环境和功能的转变，完善了区域功能，提高了鲁尔区的整体形象。

三、启示与建议

老工业基地改造是发达国家在工业化进程中存在的普遍共性问题。虽然德国的政治体制与经济发展阶段与我国不同，但作为传统的工业制造强国，其推进老工业区转型发展的做法，反映了老工业基地振兴的一般规律。尤其是既发挥政府作用，又遵循市场规律的做法，对于我国老工业基地振兴发展具有重要的启示和借鉴意义。

（一）老工业基地振兴是一项长期而艰巨的历史任务

德国鲁尔区的改造从上世纪六十年代开始，经过了50多年的不懈努力才取得成效。即使鲁尔区的转型被公认为比较成功，但并没有全面解决当地人口的就业问题。鲁尔区的失业率始终高于德国平均水平，人口向外流动（主要还是在北威州内部）的特征非常明显。人口总量已经从上世纪70年代的560多万人，下降到当前的530万人。若不计算新增的约24万在校大学生，鲁尔区人口总量在近40年转型发展中已经下降了54万人。根据德国研究机构的预测，这种趋势还将持续，到2030年人口总量可能下降到480万人以下。其他发达国家一些知名的老工业基地，如美国匹兹堡、底特律，法国洛林地区，英国曼彻斯特地区等，也都与之类似，虽经几十年甚至更长时间探索，仍然存在很大困难。这说明老工业基地的调整改造是一个世界性难题，需要长期而艰苦的奋斗，不可能通过短时间的努力一蹴而就。我国由于独特的国情、体制和所处的发展阶段，东北地区和其他老工业基地所面临的问题更为复杂，难度更大，调整改造的任务更为艰巨。

（二）老工业基地振兴的支持政策要适时调整

鲁尔区在多年的转型发展实践中，始终将发展产业、解决就业作为基本方向，但在发展的具体内容上，则根据不同阶段的内外部情况，不断摸索调整目标和任务。转型初期阶段，通过布局发展新工业，解决经济发展衰退和下岗失业问题;转型中期阶段，转变经济增长模式，大力发展服务业和高技术产业，增加就业机会;当前阶段，则依托在制造业中技术、研发和管理优势，加强自主创新能力建设，面向全球走“再工业化”道路。在这一过程中，德国政府注重跟踪掌握已实施政策的效果，各级政府及其派出机构加强对政府资金支持项目阶段性检查评估，同时，委托社会中介组织或研究机构独立开展政策实施评估，评估结果作为调整政策的重要依据。我国老工业基地振兴工作也要因时因地施策，政策措施指向不能一成不变，需要不断修正和调整。如在推进城区老工业区搬迁改造过程中，加强对搬迁改造实施方案执行情况及中央预算内资金支持项目的评估检查，及时掌握政策落实情况，为后续政策调整提供决策依据。

（三）强化规划和方案对老工业基地振兴的引领作用

鲁尔区在转型发展过程中，高度重视发挥规划的作用。规划编制的过程，是政府和社会各界共同参与、达成共识的过程，规划描绘了地区转型发展的共同愿景，因此也得到了广泛支持。规划讨论制定的时间可能很长，但内容确定后，经过州、市议会讨论通过，便具有法律效应，能够得到严格的执行。这种“谋定而后动”的做法，值得我们借鉴。按照“方案先行、项目跟进”的工作思路，国家发展改革委组织推进了全国城区老工业区搬迁改造试点和东北部分老工业区搬迁改造工作，但在推进工作过程中，存在部分老工业区“重项目轻方案”，以及方案执行不严肃的现象。按照国发28号文件要求，明后两年，东北将全面启动城区老工业区搬迁改造工作。对于东北的老工业城市来说，老工业区改造将是未来一段时期，通过大规模改造，实现城市中心城区功能再造和提升的难得机遇，应认真谋划实施。作为搬迁改造的责任主体，老工业城市应认真开展调查研究，充分吸取社会各界意见，科学编制实施方案。一旦方案形成，最好报当地人大讨论通过，强化方案执行的约束力，力争“一张蓝图干到底”。国家发展改革委要加强指导、支持和监督，使实施方案切实发挥搬迁改造工作的时间表、路线图和任务书的重要作用。

（四）老工业基地振兴工作要注重发挥各方面的作用

鲁尔区在转型发展中，获得了大量来自欧盟和联邦政府的资助，但所有资助项目都是以地方资金配套为前提。地方政府要在项目前期准备中，充分说明项目实施的意义和作用，才有可能争取到资金支持。由此，欧盟、联邦、州及市县政府建立了共同任务机制，推动老工业区改造。同时，政府注重发挥社会组织的作用，大量具体工作交由具有政府背景的机构和企业，以及有关商会和行业协会、大学和研究机构来完成，取得了良好的效果。德国的做法给了我们很好的借鉴。在推进老工业基地振兴工作中，要充分发挥中央和地方、政府和市场的“两个积极性”。首先，各级政府要各司其职，分工协作。以城区老工业区搬迁改造工作为例，中央和地方政府要有效发挥各自作用：中央政府注重加强宏观指导，制定有关政策和专项资金管理办法，指导实施方案的编制;省级政府部门要利用承上启下的优势，发挥更大的主动性，组织实施方案的编制和有关项目补助资金的申请，并对中央政府支持的资金给予配套支持，同时要集中本省产业、金融、土地等方面的政策资源，向老工业区倾斜;老工业区所在城市政府是搬迁改造的主体，对搬迁改造工作负总责。要加强组织领导，完善工作机制，认真编制实施方案，扎实推进搬迁改造工作。其次，要积极发挥社会中介组织的作用。东北地区市场机制发育相对不完善，培育壮大市场力量的任务较为迫切，应积极培育发展政府背景的专业化公司、商会、行业协会等各种社会中介组织，承担部分政府职能，从而建立政府、社会中介组织、企业间有效合作的社会治理模式，推进老工业基地转型发展。

（五）充分发挥老工业基地技术研发和科技创新优势

鲁尔区转型发展走过的历程表明，利用在工业制造方面的技术积累和科研优势，不断培育发展新兴产业，对老工业基地保持产业竞争力、促进区域转型发展具有重要意义。东北振兴战略实施以来，东北老工业基地技术研发能力和创新水平取得长足进步，但科研创新优势并未能有效转化为产业竞争优势。要认真研究制定支持东北地区创新驱动发展的措施，着力破解创新驱动东北发展的瓶颈和制约，激发老工业基地的发展潜力。特别是在推进城区老工业区搬迁改造过程中，要高度重视老工业区创新能力建设，激发其发展活力，形成新的产业竞争优势。积极鼓励在老工业区兴建科研机构，发展先进制造业和高技术产业。城区老工业区搬迁改造专项资金要充分发挥引导作用，支持老工业区内企业及搬迁企业建设研发机构，发展新型工业;支持围绕老工业城市规划发展的新主导产业，在老工业区内建设研发、设计、检测等公共服务平台设施等。

（六）注重传承工业文化和保护再利用工业遗产

鲁尔区在转型过程中，非常重视对工业文化的传承和工业遗产的保护再利用。对于老旧厂房设施，不是简单地拆除，而是有选择地甄别，具有代表性的尽量保留利用，改造形成遗址公园、博物馆、创意产业园区、商业设施等，既挖掘了商业价值，又保留了本地区最具特色的工业文明印记，增加了地区的凝聚力。我国老工业基地有着厚重的历史文化积淀，国务院公布的国家级文物保护单位中，有148项工业遗产，大多分布在老工业基地，如洛阳涧西苏式建筑群、鞍钢近现代工业建筑群、长春第一汽车厂厂址等。老工业区内一些老厂房老设施是老工业基地创业、奋斗历程的重要见证，在其中诞生了新中国工业发展史上诸多“第一”，承载了一代人甚至几代人的情感记忆，具有重要历史和文化价值。因此，在老工业区改造过程中，要注重保护具有地域特色的工业遗产、历史建筑和传统街区风貌，保留老工业区的历史和文化个性，传承城市工业文明。在实施企业搬迁改造前，要全面核查认定老工业区内工业遗产，出台严格的保护政策，具有重要价值的，要及时公布为相应级别的文物保护单位。利用城区老工业区搬迁改造专项资金，继续支持老工业区改造老厂房老厂区老设施，积极发展研发、设计、文化创意、健康等产业;合理开发利用工业遗产资源，建设科普基地、爱国主义教育基地等。

（七）推动中德两国在老工业基地振兴方面加强合作

鲁尔区在转型发展中出现的新情况表明，各国对老工业基地改造的认识仍在不断深化。振兴战略实施以来，东北老工业基地改造实践和取得成就也引起了国外的广泛关注。建议加强与发达国家在老工业基地改造方面的交流与合作，共同探索总结老工业基地振兴一般规律。在与德国联邦经济能源部有关司局的会谈中，我们表达了加强合作的意向，德方认为双方开展合作的空间很大，推进合作具有重要意义。建议以中德两国持续深化合作为契机，建立两国政府间多层次的老工业基地振兴交流合作机制，在老工业基地改造政策制定、老工业区改造规划编制、生态环境修复治理和教育培训等方面加强合作，并推动两国社会中介组织、研究机构之间的联系和交流。利用宝马、沈阳机床等企业已有的合作基础，推动在沈阳市建立中德高端装备制造业产业园区。特别是近年来，东北装备制造企业在德收购了一批企业，对提高企业技术水平发挥了积极作用，也积累了很多经验。应抓住机遇，在放宽审批、使用外汇和融资等方面加大支持力度，推动东北装备制造企业通过收购提升技术水平、开拓海外市场。

（姜四清，国家发展改革委东北司副司长。张庆杰，国家发展改革委国地所室主任。赵文广，国家发展改革委东北司副处长）