论我国环境公益诉讼原告资格的确定

谢慧敏

摘 要：环境公益诉讼弥补了传统诉讼模式对环境侵权救济的不足，针对武汉市餐饮油烟的污染现状，结合公共利益的保护、国外立法例及地方司法实践，在武汉地区应以地方规范性文件的形式赋予公民、人民检察院、环保NGO和政府及相关部门环境公益诉讼的主体资格。

关键词：环境公益诉讼；原告资格；环境公共利益

一、环境公益诉的理论基础

1970年美国《清洁空气法》关于公民诉讼的条款标志着环境公益诉讼作为一种新的诉讼形态就此产生，而在2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）第55条则将我国的环境公益诉讼从法学理论变成了我国的法律现实。

环境公益诉讼是指“由于自然人、法人或其他组织的违法行为或者不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”。

（1）环境公益诉讼具有公益性。环境公益诉讼的根本目的不在于维护私人的利益，而在于保护环境，维护整个社会及全人类的生存环境和环境公共利益。（2）环境公益诉讼原告具有特殊性。根据环境保护法和民事诉讼法及司法解释的相关规定，法律规定的机关和有关组织及其符合一定条件的社会组织只要发现污染环境等损害公共利益的行为就可以向人民法院提起诉讼。（3）环境公益诉讼具有较强的专业性。环境公益诉讼在收集证据、鉴定损害后果等方面需要运用专业的知识和技术，体现出较强的专业性和技术性。

二、环境公益诉讼原告的范畴

（一）公民个人作为环境公益诉讼的原告。首先，公民个人是公共环境的最直接利害关系人。自然环境作为一种公共物品极易遭到过度利用，确立其原告主体资格能够最大程度地调动其主体的积极性，以避免“公地悲剧”的继续存在。其次，从比较法的角度看，赋予公民环境公益诉讼主体资格是一项国际惯例。在美国，根据“私人检察长”理论建立起公民诉讼，公民个人或法人团体因为获得了国家或法律的特别授权而成为公共权力的代表，有权作为公共利益的代表对损害社会公共利益的行为提起诉讼。最后，我国宪法为公民参与环境公益诉讼进行背书。我国宪法第2条为为环境公益诉讼提供了最坚实的群众基础。将环境公益诉讼建立在公民参与的基础之上有助于诉讼公正性的提高。

（二）人民检察院作为环境公益诉讼的原告。无论是英美法系还是大陆法系，检察机关都是提起、参与环境公益诉讼的中坚力量，在保护环境公共利益中起到了至关重要的作用。因为环境侵权案件具有较强的专业性和特殊性，特别是当前信息公开度较低的情况下，环境侵权案件的举证需要丰富的人力、物力和财力资源。而检察院相应的举证能力较强，能够广泛而有效地搜集证据，有利于案件的审明。

（三）环保NGO作为环境公益诉讼的原告。在我国，最大的环保NGO是中华环保联合会，主要从事全国范围内环境投诉案件调查、代理诉讼、代理投诉人与政府协调处理环境案件等工作。我国现行法律虽未明文确定环保NGO的环境公益诉讼原告主体资格，但地方司法实践实际上已经确认了其资格。

环保NGO是利益博弈中环境公共利益的最佳代言人。环保NGO作为生态法人，以保护环境公益为其目标，其非营利性的特征降低了其沦为利益集团的工具的可能性。环保NGO除了以保护环境为其最高宗旨之外，不存在自身的特殊的利益诉求。此外，环保NGO作为环境公益诉讼的原告有利于政府职能的充分实现。NGO组织实质上承担了对于稀缺公共物品的保护的职能，这对于政府提高公共管理职能有着不可替代的作用。不仅在理论上，在维护环境公共利益的司法实践中，环保NGO作为环境公益诉讼的原告也发挥了重要作用。诸如中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案等一系列具有重大影响的环境公益诉讼案件在我国环境保护进程中都具有里程碑式的意义。

（四）政府及相关部门作为环境公益诉讼的原告。首先，政府是公共利益的代表，是公共环境资源的权利主体。《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区内的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”政府除采取行政措施以保护公共环境利益外，也有采取司法保护措施的义务。环境行政机关作为公众受托人和国家环境资源所有权代表人，可以直接对侵害公共环境利益的违法行为提起诉讼。其次，国外先进经验表明政府及相关部门可以作为环境公益诉讼的原告。最后，我国相关法律法规已经把环境职能部门列为环境公益诉讼的原告之一。

综上所述，我国应以立法形式确认公民个人、人民检察院、环保NGO和政府及相关部门作为环境公益诉讼的原告的主体资格，从而完善现行的环境诉讼制度。

三、武汉市餐饮油烟公益诉讼的原告主体资格

餐饮油烟污染的广泛性和环保部门自身的局限性使得现行对餐饮油烟的治理存在诸多困难，治理效果也不尽人意。笔者认为，可以从以下几个方面着手：（1）就公民的餐饮油烟公益诉讼的原告主体资格而言，要完善监督机制、确立公民的诉权机制，依据宪法，在《武汉市环境保护条例》第6章——防治环境污染和其他公害中赋予受餐饮油烟侵害的公民以起诉权，对提起公民提起的公益诉讼进行审查，符合起诉条件的，应当为其提供必要的技术和法律援助并给予一定奖励。同时，又要对公民滥用环境公益诉讼权利予以限制。具体而言，应当建立诉前的前置通知程序和诉讼费用两种机制。诉前通知的前置程序是指公民在提起公益诉讼前必须通知当地环境行政保护机关，后者在一定时间内不予处理或者未妥善处理，公民方可向法院提起公益诉讼。诉讼费用制度是指若原告方胜诉，则由被告方承担诉讼费用；若原告方败诉，则由原告承担诉讼费用。（2）就人民检察院而言，武汉市各级检察院在提起餐饮油烟公益诉讼时，应当遵循人民法院居中裁判原则、当事人诉讼权利平等原则和不得调解原则，对严重违反国家、地方关于环境保护的法律、法规的餐饮油烟排放行为提起公益诉讼。（3）就环保NGO而言，应采取多种手段发挥其环境代言人的重要作用。武汉市的环保类NGO的数量和规模与经济发展水平不相适应，同时武汉市民环保意识也普遍有待提高。更重要的是，武汉市环保NGO的资金全部来自于会员会费，故其发展就受到很大限制因此，政府应当鼓励建立武汉市环保NGO协作网，加大政府投资，为其提供充足的资金来源、技术支持和法律保障，使其在餐饮油烟环境公益诉讼中发挥重要作用。（4）就政府及相关部门而言，应当将其原告资格限定在民事公益诉讼领域。当某一行政行为侵害了环境公共利益时，由政府及相关部门提起行政公益诉讼不符合诉讼当事人双方存在利益冲突的规定，同时，根据《行政诉讼法》第2条，行政诉讼的原告应当为公民、法人或其他组织。武汉市自2013年7月起，原环保部门承担的餐饮油烟治理等执法职责正式移交至城管部门。应当为其提供先进的技术、配套的设备、专业的人才、丰富的资源和强大的财政支持，使其取证更加迅速、准确，举证更加有效、便捷，真正发挥环境公益诉讼制裁违法行为、保护公共利益的作用。

参考文献：

[1]李挚萍：《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》，《河北法学》2001年第1 期

[2] 陈虹：《环境公益诉讼功能研究》，《法商研究》2009年第1期