北京市环境影响评价机构考核管理思考

侯可斌 杨 芳 李卫波 李 楠

(1.北京市环境影响评价评估中心，北京 100089;2.北京市环境保护局，北京 100048;3.山东赛飞特集团有限公司，山东 青岛 266071)

自1979年《中华人民共和国环境保护法》(试行)确立环境影响评价制度以来［1］，环评在我国已经发展了36个年头。环评在源头控制、把好入口关上发挥了重要作用。随着我国国民经济的快速发展和环境管理的不断深入，环评逐渐成为被高度关注的社会话题［2］。近年来，环评引发的群体性事件呈现逐年增多的趋势，有关环评的负面新闻不断［3－4］，使环评走上社会热议的风口浪尖。为适应新形势要求，环保部一方面不断推进环评机构体制改革，促进行业健康发展［5］;另一方面加强了对环评机构的监督管理，从2011年的环评机构专项执法检查，到2014年对于8省市的285家环评机构检查，都是以抽查的形式推动环评市场规范。抽查作为运动式的管理模式，可以集中人力物力解决行业内存在的较大的问题。但从行业长远发展来看，对于环评机构的监督管理应当以日常的监督管理为主，以解决各种出现的“小问题”，避免“积劳成疾”。本文梳理了环保部有关环评机构考核管理的要求，总结了国内各省级环境保护行政主管部门在环评机构考核管理方面的规定，根据梳理结果，为北京地区环评机构考核管理提出了思考建议。

1 环评机构考核管理相关规定

2005年8月原国家环境保护总局发布了《建设项目环境影响评价资质管理办法》(国家环境保护总局令第26号，以下简称《管理办法》)，《管理办法》是现行最主要的环评资质管理部门规章，也是目前指导环评机构管理的基本规范。根据《管理办法》，环评机构考核分为环保部组织的抽查和各级环境保护行政主管部门对本辖区内承担环评工作的环评机构的日常监督检查两类。《管理办法》第三十三条规定，各级环保部门负有环评机构日常监督检查的职责，该条要求是各地制定环评机构考核办法的主要依据。

2008年7月，在《管理办法》执行3年以来，随着国民经济快速发展，环评业务量明显上升，环评资质管理的问题同时凸显。为加强环评机构及从业人员管理，环保部下发了《关于加强环境影响评价机构及从业人员管理的通知》(环发〔2008〕69号，以下简称“69号文”)。该文要求各级环保部门应设立专人负责环评机构及从业人员管理，同时，要求环保部门在环评文件审批过程中对环评机构及从业人员的工作质量进行日常考核，定期开展辖区内环评机构年度考核，将日常考核和年度考核结果报送环保部。“69号文”是《管理办法》中对环保部门职责的进一步细化要求，通过专人设置和考核结果报送，强调了考核的重要性。

2014年3月，在总结了2011年为期3年的环评机构专项执法检查成果的基础上，环保部下发了《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》(环发〔2014〕24号，以下简称“24号文”)，指明了新时期环境管理要求下环评机构管理的思路。该文进一步强调各级环保部门应加强对环评机构的日常监督与考核。与《管理办法》和“69号文”不同的是，该文首次赋予地方环保部门资质处罚权:地方各级环境保护行政主管部门“可视情况采取通报批评或在辖区内限期整改的管理措施，并将相关情况及时抄报我部”。该文在强调职责的同时，也赋予地方环保部门一定权力，对于提高地方资质管理效果与力度具有重要推动作用。

从发展趋势来看，环保部在环评机构考核管理方面的要求体现如下三个特点:一是不断强调考核管理的重要性，要求各级环保部门加强日常监管与考核结果的社会公开工作;二是逐步增强资质管理的属地职责，强调地方管理要求，壮大资质管理队伍;三是要求建立环评机构信用信息系统，通过信用管理，发挥市场导向作用。

2 各省环评机构考核总结

2.1 概况

目前，国内有17个省级环保部门发布了环评机构考核管理相关文件，1个省级部门编制了征求意见稿。从发布时序上来看，各省发布的考核办法可分为三个时间段:第一段(2006年 －2008年)，在《管理办法》发布后出台相应的地方管理办法，如宁夏;第二段(2009年－2013年)，在“69号文”发布后，跟进专人管理与考核要求，各地纷纷出台相应管理规定，大部分省市相关规定在该时间段内出台，如山东、新疆、内蒙古、江苏、湖南、重庆等;第三段(2014年－)，根据“24号文”最新精神要求，部分省市修订或出台最新的管理规定，如上海、甘肃、贵州、河南等。

2.2 考核方式

环评机构的考核分为日常、抽查和年度考核三类，3个省以日常考核作为主要方式，1个省采取日常考核与抽查考核相结合的方式，其余大部分省采取日常与年度考核相结合的方式，并在上述两种考核方法中，部分辅以抽查考核的方式。

2.3 计分方式

考核成绩的计算方式分为两种:打分制和记点制。打分制是大部分省市采取的方式，该方式由考核组根据公布的考核表(或考核指标)对考核对象进行打分，通过算术平均或加权的方法获得最终考核结果。采取记点制的有湖南、重庆、贵州和江苏，该方式通常以年度为考核周期(第二年点数清空)，对日常管理中发现的问题记录并登记相应点数，年度内点数累积计算。

2.4 考核内容

环评文件质量是环评机构工作能力与水平的最终体现，然而，对环评机构的考核管理不仅体现在其工作成果(环评文件)上，还应包括其工作过程、服务质量等要素。从《管理办法》要求来看，环评资质管理与环评文件质量是环评机构管理的两大控制要素。因此，大部分省市将环评资质管理规范性(如档案管理)、市场行为规范性(如收费)、服务质量(如时效)、从业人员规范性等因素也纳入考核范围，有的省市还将信访投诉情况纳入考核指标，如表1示。

表1 各省环评机构考核指标

2.5 结果处理

《管理办法》和“69号文”要求地方环保部门将考核结果上报环保部，并向社会公开，但因缺乏必要的处罚要求，从实际操作来看，考核没有完全发挥应有的效果。因此，考核必须辅以相应的奖惩措施。根据各省调研情况，均规定了处罚要求。奖励措施主要分为三类:通报表扬;在环评机构资质申请(增项、晋级)予以支持;鼓励建设单位优先选取(招标优先考虑)。处罚措施主要分为两类:一类是提请环保部进行相应处罚，另一类是由省级环保部门根据情况直接进行相应的处罚，包括通报批评、约谈机构负责人、限期整改、暂停业务等。根据“24号文”要求，建立环评机构信用信息系统是环评机构管理的大趋势，贵州、上海在其办法中均提到企业信用评价或记录的方法，符合最新要求。

目前，我国环评资质管理以机构为主体，环评工程师依托环评机构开展业务。环评师是环评机构工作开展的基础，从长远发展来看，加强对个人执业资格的管理对于纠正行业风气具有关键性意义。因此，浙江、江西、贵州、上海、甘肃等5个省市将环评工程师的考核管理也纳入罚则，如贵州实行黑名单方法。

3 北京环评机构考核管理思考

3.1 北京市环评机构特点

目前北京市拥有环评机构85家，其中甲级环评机构44家，乙级环评机构41家，环评机构数量在全国属于前列，尤以甲级机构数量在全国名列前茅。因首都的特殊性，北京市很多环评机构为国家级大型设计院所的历史传承，业务承揽范围遍及全国，且以京外为主。以2014年为例，68家京属环评机构在北京开展了环评工作，但仅有不足一半机构在京申报环评项目数量超过10项。很多环评机构在外地从事环评业务，但属地管理职责在本市，这也造成北京特殊的环评机构管理特点。

3.2 考核方式

从各省市调研情况来看，结合环评文件审批过程的考核是主要手段，通常包括环评文件质量考核和服务质量考核两部分。然而，很多在京环评机构并不在本市从事环评工作，所以，通过环评文件审批考核难以覆盖全部环评单位，必须丰富环评机构考核手段。每年北京地区环评机构申请资质变更事项平均20～30项，市环保局需出具预审意见。在预审意见办理过程中，市环保局一般组织人员对环评机构资质管理情况进行检查，并征求各区县环保局意见，因此，可以将资质预审过程作为日常考核手段的补充。对于其他无法顾及的环评机构，可通过抽查的方式予以考虑。综合来看，采取环评文件日常考核、抽查、资质预审考核和年度考核方式符合现行管理要求，并能实现较大范围的考核覆盖，满足考核的公平性要求。

3.3 计分方式

打分制与记点制各有优点。打分制更适合于环评文件质量考核。而对于环评资质管理的考核，主要涉及环评机构从业行为与《管理办法》等规章、通知要求的符合性，采用记点制更适合。通过打分与记点相结合，可避免引入较多主观判断，使打分结果的公平性获得保证。根据“24号文”关于环评机构信用信息系统的要求，将环评机构在环评文件质量差、存在重大失误时的处罚情况纳入统计，与信用管理的思路契合，符合环保部管理要求。

3.4 考核内容

环评机构考核包括环评文件质量考核与环评资质管理考核两部分。根据对各地环评文件质量考核的调研，环评文件质量考核通常包括文件受理、形式审查、文件编制质量、文件修改、退回次数等考核要素［6］。资质管理主要包括内部质量控制管理、资质用章管理、人员管理、档案管理、签字负责制等，主要依据《管理办法》、“69号文“和”24号文”相关要求。

3.5 结果处理

对于环评文件质量考核，宜采用打分制，可以对排名情况进行公布，对取得较好成绩的环评机构予以表扬;对于环评资质管理考核，宜采用记点制，主要以罚为主，根据外省市调研情况，包括本市主动处罚和提请环保部处罚两种情形。

《管理办法》第三十五、三十八条规定了环评文件质量处罚条件，第三十六、三十七条为环评资质管理的处罚条件，上述四条中规定的处罚条件为明文认定的处罚情形，一旦发现，应直接进入处罚程序;对于环评文件质量较差(尚未到不及格或通不过专家评审)、环评资质管理其他“不合理”行为，通过记点方式，若累积一定点数，视情况启动本市处罚或上报环保部处罚，并记入信用管理信息系统。

4 总结及建议

加强环评机构的考核管理对于促进环评行业整体水平提高、纠正行业不正之风具有重要作用，面对环评引发群体性事件逐年增高的趋势，强化环评机构管理势在必行。鉴于目前环评行业形势以及新环保法对责任追究的要求，制定地方环评机构考核管理办法对于完善地方监管、整顿地方环评市场具有重要意义，也是降低责任事故风险的重要举措。北京环评市场具有一定特殊性，为保证考核办法的公平、科学、合理，必须综合多种考核方式;对于指标体系的建立，需要结合资质考核实践不断修正完善，通过指标体系实现行业引导，体现考核对行业风气的纠正作用。

《管理办法》是环评机构管理的基本规范，但其对于地方环保部门在环评机构考核管理方面的规定较为笼统，未给予充分授权。2014年“24号文”已强调了地方环保部门的管理职责，《管理办法》急需修订，在环评机构考核管理方面，提出如下建议:(1)明确地方环保部门监管职责，并赋予部分处罚权力，实现责权统一，强化日常监管;(2)《管理办法》第三十五、三十六、三十七、三十八条规定了适用于处罚的多种情形，建议细化违规行为的界定，形成统一的判断标准，有利于日常执法及行业规范;(3)随着环评行业的发展，不断产生新问题与挑战，如在最新的环评文件全本信息公开要求实施后，产生了环评机构“抄袭”他人报告的问题，随着环境影响评价公众参与的不断深入，产生了如何避免消极或片面征求公众意见的新挑战。因此，环评机构考核内容必须依托现有环评行业内出现的问题与挑战，及时跟进，通过不定期修订的考核指标，实现行业规范引导。

［1］陆书玉，栾胜基，朱坦.环境影响评价［M］.北京:高等教育出版社，2004.

［2］王生生.环评乱象［J］.中国经济周刊，2014(3):24－33.

［3］孙秀艳.未批先建，报告失实，环评因何屡屡造假［N］.人民日报，2013－2－1，004版.

［4］张蕊.环评机构的“生意经”［N］.民主与法制时报，2013－2－25，A07版.

［5］孙钰，李鑫.环评机构体制改革在探索中全面推进［J］.环境影响评价，2014(6):22－23.

［6］李楠，侯可斌，阎育梅，等.北京市环境影响评价文件质量考核体系制定的思考［J］.环境保护，2014(14):54－56.