变堵为疏，创新管理非正规学前教育机构

文 葛剑平

作者系全国政协常委、民盟中央副主席、北京市政协副主席、北京师范大学副校长

学前教育作为一个人终身学习的起点和源头，是一个国家国民教育体系的重要组成部分。随着我国城镇化进程的不断加快，城市流动人口急剧增加，逐渐呈现出举家随迁的特点。规模庞大的随迁子女学前教育问题，给北京、上海、广州等大中城市带来严峻的挑战。随着学前教育需求的本地适龄儿童不断增加，供求关系的矛盾也日益突出。在流入地学前教育资源有限的情况下，针对流动儿童群体兴建的“自办园”异军突起、迅猛增长。其中，一些未经注册备案就开办的“自办园”，各自为营、办园质量参差不齐，亟待规范发展。

当前，北京、上海等大城市正处于本市适龄儿童增长和随迁子女大量聚集的“双峰叠加”阶段。要在短时间内依靠政府力量办园来缓解需求矛盾还有较大的困难，存在着房舍、设施、师资等诸多办园必需条件的制约。绝大多数处于城乡结合部外来人口聚居区的“自办园”， 在相当程度上满足了当地低收入人群特别是进城务工子女的学前教育需求，在解决“入园难、入园贵”的问题上发挥出积极的作用，缓解了政府的财政压力和教育压力。尽管受外来务工人员的青睐，但很多“自办园”处于“合理不合法”的尴尬境地。其生存及发展也亟须社会各界及教育行政部门的关注和重视。

据不完全调查统计，目前北京市约有2000 余所未登记注册的学前教育机构，远超出正规园数量。这些“自办园”大都是由个人自筹资金、自寻场地、自招教师、自主管理，以小型家托和打工子弟幼儿园为主。

尽管属于非法办园，但办园水平也参差不齐。据调查，其中近30%的园所虽然没有取得办园许可证，但办学水平通常接近正规园，也不乏存在历史较长、口碑较好，甚至实现了连锁经营的园所。访谈中，85%的机构举办者有正规化办园的意愿，但也表示面临“门槛过高”、“手续繁琐”、“审批周期长”等主要瓶颈与困难。

门槛过高。政府部门根据《中华人民共和国民办教育促进法》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《幼儿园管理条例》和《北京市学前教育条例》《北京市幼儿园、托儿所办园、所条件标准》以及《消防监督检查决定》等规定审批办园。以接纳180 名幼儿为例，幼儿园用地面积定额为2340 平方米。因占地面积和规模等硬件教学指标达不到标准，长期以来，大部分“自办园”只能从工商部门办理营业执照，而未得到教育主管部门的认可，被列入非法之列。现行的《北京市举办小规模幼儿园暂行规定》要求举办小规模幼儿园的个人须具有北京市户籍，在北京市有固定居所。这也使得很多民间兴办的“袖珍幼儿园”处于身份尴尬的境地。

手续繁琐。调查显示，大多数“自办园”只需在当地村委会或居委会进行登记备案，无需审批，就可以自行招生。而开办正规幼儿园要经过教委、民政局、卫生局、消防局、税务局、发改委等诸多政府职能部门的层层审批，手续繁琐、审批周期长。

党的十八大提出，“要努力办好人民满意的教育，办好学前教育”。其关键是强化政府责任，改进制度设计。鉴于当前大量“自办园”在现阶段起到了补充学前教育资源的不足，满足或缓解部分进城务工人员子女的入托需求，政府部门应突破观念和制度障碍，充分认识到“自办园”存在的合理性和必要性，为其留出制度化发展的空间。

学前教育政策应变堵为疏

建议变堵为疏，研究制定有利于“自办园”健康发展的扶植政策。从实际出发思考教育问题，积极探索新的学前教育发展思路。政府部门要充分认识到非正规学前教育为流动儿童等弱势群体提供多种形式的补偿教育，突破了传统单一化发展正规幼儿园的教育思路，扩大了受益范围，具有极强的社会公益性。应真正地把非正规学前教育放在与正规学前教育同等重要的地位。在办学条件和办学水平上给予“自办园”必要的政策扶持，调动民间办教育的积极性，在物力、人力、财力等方面给予一定的帮助，切实提升非正规学前教育的服务和教育质量。

分类管理，完善学前教育管理制度。身份正名是对一个民间非正规学前教育组织办学资格予以规范的过程。政府部门不仅要对辖区内的“自办园”在儿童营养、安全、卫生、场地、基本设施、收费状况等方面进行评估，还要本着分类管理原则，强化分类指导和分层服务。可根据实际状况，适当考虑降低审批标准，制定适宜打工子弟幼儿园的行业标准，增加非正规学前教育组织合法办园的可能性。

依照教育主体多元化的原则，鼓励社会力量参与办园。根据“自办园”接收儿童人数给予直接的经费补贴，或者采取以奖代拨的方式奖励优秀的民办幼儿机构，减轻其办园压力、规范和引导其办学行为。

加强立法，建立健全学前教育制度。在学前教育改革方面，弥补学前教育法制缺陷。国家应尽快制定出台《学前教育法》，进一步明确学前教育的法律地位、政府职责、管理体制，促进学前教育健康发展，逐步实现学前教育的公平性。特别是要进行城乡统筹的学前教育制度设计，积极探索基层社区对学前教育的管理职能，使各种社会力量的办园条件与办学行为得到法律性规范和有效性保障。