基于现代办公环境的机关文档痕迹化管理模式初探

管先海　孙洋洋　亓晓华　白桦

摘要：机关文档工作是机关工作的重要组成部分。本文在分析基于现代办公环境的机关文档管理特点和症结的基础上，引入痕迹化管理的理论，提出了借助新媒体增强机关文档痕迹化管理意识、依托新制度健全机关文档痕迹化管理规范、适应新需求完善机关文档痕迹化管理机制、构建新结构严密的机关文档痕迹化管理流程、基于新科技提升机关文档痕迹化管理技术的“五位一体”的机关文档痕迹化管理模式。

关键词：现代办公环境；机关文档管理；文档痕迹化管理；“五位一体”管理模式

1983年4月28日中央办公厅、国务院办公厅发布的《机关档案工作条例》第二条指出：“机关档案工作是机关工作的重要组成部分，是提高机关工作效率和工作质量的必要条件，是维护机关历史真实面貌的一项重要工作。”随着政治、经济、社会、科技的不断进步，我国机关办公环境和文档管理也发生了巨大变化。笔者基于现代办公环境，对我国机关文档管理的特点和症结进行分析，引入痕迹化管理理论，提出了“五位一体”的机关文档痕迹化管理模式。

1 基于现代办公环境的机关文档管理的特点与症结

1.1 现代办公环境下的机关文档管理的特点

1.1.1 机关文档管理硬件、软件的现代化。20世纪90年代以来，伴随着现代信息技术的飞速发展，各机关也逐渐实现了办公设备现代化，在提高工作效率同时使得电子文件的数量明显增加。在2002年发布的《全国档案信息化建设实施纲要》中将档案管理应用系统建设与推广作为一项重要内容，并明确提出要提高计算机、网络技术在档案工作中的应用，推广规范档案管理软件，普及文档一体化管理系统，推进档案目录、全文及多媒体数据库建设，加强网站及档案工作信息网的构建与利用等内容，并要求各级档案部门认真组织落实，有效推动了现代化硬、软件在我国档案工作中的广泛应用。因此，机关利用现代化硬件、软件设备处理文档工作并不断提高其效率作为发展趋势和努力方向，也对信息化背景下促进机关文档管理一体化的应用理论发展提出了客观要求。

1.1.2 机关文档管理的载体形式的现代化。适应现代办公环境的要求，我国对各级机关文档提出“双套制”归档要求。2003年7月28日国家档案局第6号令公布的《电子公文归档管理暂行办法》第六条指出：“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联。”中华人民共和国国家标准《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）总则中也指出：“电子文件自形成时应有严格的管理制度和技术措施，确保其真实性、完整性和有效性。”“归档电子文件同时存在相应的纸质或其他载体形式的文件时，应在内容、相关说明及描述上保持一致。”“应保证电子文件的凭证作用，对只有电子签章的电子文件，归档时应附加有法律效力的非电子签章。”因此，在机关内部，文件最初以电子文件形式起草生成，以传统文件形式在组织内部实际运转，即便是已在电子文件有电子签章的情况下，也同时要在纸质文件上再予签发，可谓是双套文件交错运行，后以传统档案形式归入档案室，其电子档案多留存至文印中心。一句话，现代办公环境下的机关文档管理正在逐步实现载体形式的现代化，电子公文、电子档案的数量正在逐年增加。

1.1.3 机关文档管理的方式方法的现代化。机关文档载体与机关文档信息是管理工作的两个基本方面。当机关文档载体在机关文档管理中占主导地位时，按照形象思维与手工管理的方式，以机关文档的物质介质为基本对象，来进行机关文档管理工作；当机关文档信息在机关文档管理中占主导地位时，按照抽象思维的方式，以机关文档的信息内容为对象和手段，来进行机关文档管理。鉴于我国机关电子、纸质文档双套运行的现状，我国机关文档管理现处于实体管理向信息管理过渡的时代，但目前还是实体管理的时代特征较为显著。一句话，现代办公环境下的机关文档管理正在逐步实现方式方法的现代化，尽管目前机关文档实体管理的特点仍较为明显，但是机关文档管理已经进入由实体管理向信息管理过渡的崭新时代。

1.2 基于现代办公环境的机关文档管理的症结。在现代办公环境下，机关文档管理出现了一体化的发展趋势，大文件观风行一时。《文件管理国际标准（ISO15489）》将文件定义为“机构或个人在履行其法定义务或者业务事务活动中形成、收到并保管的作为证据及信息的记录”。陈兆祦教授在大文件学说的创立中功不可没。早在1987年在国内提出该学说，并将文件定义为：“组织或个人在社会活动中，为了相互联系、记载事物、处理事务、表达意志、交流情况而制作的又构成该项活动组成部分的记录材料。”[1]根据上述大文件观的理论，现代办公环境下的机关文档涵盖了机关活动中形成、收到并保管的作为证据及信息的一切记录。

在大文件的视域下，笔者关注到了机关微观文档，即记载内容范围较小或时间较短的文档，如机关、企业的月报、季报和某些具体记录、各种统计材料的基础数据等。机关痕迹文档正是机关微观文档的一种。笔者认为，机关痕迹文档是机关在文件运动过程中形成的区别于机关主文档的辅助性信息轨迹的记录材料。就机关实体文档而言，机关痕迹文档主要包括以下三类：一是标注型文档。是指在文件归档过程中形成的关于文件办理活动的记录，如公文办理标注卡、公文材料传递袋、公文流转记录卡以及公文分类整理日志等。二是关联型文档。是指可与归档文件归为同一案卷，有附属性关联但只在档案室短暂保存而无需归档的信息记录，如过量附件、请柬及信封等。三是辅助型文档。是指在文件办理过程中补充的有利于文件下一步办理的信息资料，如临时性意见审批卡、文件整理参考资料（部门职能分类表）等。

基于现代办公环境下机关文档管理特点，结合大文件视域下机关痕迹文档的各类实体文档，参照文件生命周期几个阶段，综合审视现代办公环境下机关文档管理中存在的症结性问题，主要有以下两个方面。

1.2.1 机关文档管理无迹可循、无据可查。具体表现为：其一，在文件的制作阶段，就机关实体文档而言，没有将文件内容、版本和背景信息的变更及时标注，致使不同版本的文件不能被完整留存，不利于帮助人们了解和研究文件的形成过程，也不利于发挥对文件各种文本的印证核实作用；就电子文件而言，文件生成已多非人工手写，而是直接在计算机上起草生成，甚至在建立了局域网的机关，连电子文件草稿的审核、签发也在网上完成，而这期间电子文件草稿的各种修改情况，如不采取特殊的版本保护措施和版本留痕技术，将会荡然无存，导致电子文件草稿不复存在，出现“定稿与正本的合一”的现象。其二，在文件的现实使用阶段，即文件的运转与审批阶段，这一阶段的文件形式多以纸质文件形式呈现。在机关工作中，一份文件常在多个处室进行流转，供同一工作体系的不同负责人予以审批。但在这个过程中，却没有明确而规范的流转记录和审批意见标注，致使在对文件级档案按照职能原则进行鉴定时难以准确鉴定其价值，在按照“年度—机构—保管期限”对文件级档案分类时难以精确划分。此外，电子文件在此阶段的元数据追加、保存也没有得到充分重视。其三，在文件由现实使用向暂时保存过渡的阶段，即机关业务部门在一项职能活动结束或告一段落后，需要按照归档程序和归档制度的有关规定，对归档文件进行科学的鉴定筛选和系统整理，一般由文书单位负责此项工作。在这个过程中，机关内部文书单位或负责人不能对办理完毕的文件的鉴定结果、收集和分类情况进行及时记录，也没有在档案袋上进行及时标注，以致向档案室移交时存在收集失全、失准的现象，比如附件和账外文件的遗漏。其四，在文件的暂时保存阶段，其问题主要体现在档案鉴定、整理和编目过程中，档案管理人员对价值鉴定不明确的文件没有及时标注而是主观处理，致使档案遗漏或者泄密；在档案整理过程中，没有规范留存档案整理日志，致使缺损档案不能得到及时补充；在档案编目过程中，没有对暂时断裂的档案号做出标注，造成档案号缺省或者重复。与此同时，电子管理系统内部归档范围设置通常不尽明确，会导致电子档案移交失全现象。总之，无论是在文件的制作阶段，还是在文件的现实使用阶段，抑或是在文件由现实使用向暂时保存过渡的阶段，甚至是在文件的暂时保存阶段，机关文档管理无迹可循、无据可依的症结性问题都或多或少地普遍存在，从而导致机关文档管理无迹可循、无据可查症结的产生。

1.2.2 机关文档管理有迹可循、无据可依。具体表现为：其一，机关痕迹文档格式不规范。就标注型痕迹文档而言，普遍存在各自为政的现象，不同阶段、业务部门的载体规格和信息著录格式不一。以公文标注卡为例，部分处室以便笺代替标识卡，并用曲别针将其附在档案上一同移交，因易于遗失而无法提供可参考信息；就公文流转袋而言，形制不一，也没有设定内含公文目录的标注格式，不易于整理且易造成重复劳动。就档案整理日志而言，因考虑到无须归档，便随手将整理情况记录于任一处，同样易于遗失。此外，痕迹文档著录格式不统一导致其难以被读取，也难以发挥参考和凭证作用。其二，痕迹文档处理无依据。某些文件携带的大量附件在整理档案时并不一同归档，也没有规范的处置方式、保存期限和保密限定，但其自身常携带有大量的原始信息，并具备一定的参考价值，不能直接销毁，有时便置于角落中，等全部工作完毕由文档人员自行处理，易造成泄密现象。反之，辅助型文档如政府单位的职能划分表，文档工作期间拥有强烈的参考价值，工作结束之后理应直接销毁纸质版以防信息泄露。总之，就大文件视域下的机关痕迹文档的各类实体文档而言，现代办公环境下的机关文档管理过程中，机关痕迹文档格式不规范、痕迹文档处理无依据的问题或多或少地普遍存在，从而导致机关文档管理有迹可循、无据可依症结的产生。

2 基于现代办公环境的机关文档痕迹化管理模式

关于痕迹化管理的概念，陈舜平先生在《痕迹化管理刍议》一文中指出：“痕迹化管理就是让所有的管理都留下印记，即使是小小的一个环节、步骤都要留有痕迹，以便以后有证可查，还可理解为对管理痕迹的管理，即对于实施管理时所做的记录、图片、电子档案等都需要收集、整理、分类、保存等，以备今后考察。”[2]结合陈舜平先生的观点，笔者认为，痕迹化管理是指注重过程管理，将管理过程中每一个步骤和环节及时痕迹化，并对所留痕迹进行规范的收集、整理、分类、保存的科学管理方式，使得各项管理活动条理清晰，有迹可循。痕迹化管理最突出的特点就是通过查证保留下来的文字、图片、实物、电子档案等资料，可以有效复原已经发生了的管理活动。

笔者基于现代办公环境下的机关文档管理一体化思想，将痕迹化管理的理论引入机关文档管理中，不仅体现在各机关从文书管理和档案管理的全局出发，以时间和职能部门为轴，在文件形成、办理、运转、收集到归档管理的全过程中，对文件内容或者形态的变更进行及时的标注、补充或记录，还包括对该过程中伴随产生的痕迹文档进行规范处理，以扫除机关文档管理中的死角，实现文档管理一体化的无缝衔接。简单来说，笔者认为，基于现代办公环境的机关文档痕迹化管理，就是既要将机关的文书管理、档案管理及时痕迹化，又要对伴随机关的文书管理、档案管理所产生的痕迹文档及时进行科学处理。机关文档管理一体化是机关文档痕迹化管理的提纲，而机关文档痕迹化管理又是机关文档管理一体化的黏合剂。正是基于上述对基于现代办公环境的机关文档痕迹化管理的理解与认识，笔者探索了一种基于现代办公环境的“五位一体”的机关文档痕迹化管理的崭新模式。这里的“五位一体”，就是借助新媒体增强机关文档痕迹化管理意识、依托新制度健全机关文档痕迹化管理规范、适应新需求完善机关文档痕迹化管理机制、构建新结构严密的机关文档痕迹化管理流程、基于新科技提升机关文档痕迹化管理技术的五位一体。这五个方面互为联系、不可或缺，共同构成基于现代办公环境的“五位一体”的机关文档痕迹化管理模式。

2.1 借助新媒体增强机关文档痕迹化管理意识。由于机关文档痕迹化管理模式在当下尚未被引入机关文档管理中，所以增强机关文档痕迹化管理意识是进行机关文档痕迹化管理工作的前提，也就应当借助新媒体对机关工作人员进行宣传教育以增强其痕迹化管理意识。首先，就宣传教育途径而言，笔者倡导机关摆脱材料印发、会议宣传、视频观看等传统模式，利用当下炙手可热的新媒体如微信、微博、博客等交互性“微”媒介进行宣传推广。其次，就宣传教育内容而言，应根据机关文档痕迹化管理的需要侧重提高以下几种意识：一是提高记录意识。也就是说，机关各部门在处理机关文档时应该对机关文档的更改、流转、整理等行为做出及时的记录，并对记录进行短暂保存或向档案室移交以发挥机关文档现行价值。二是提高收集意识。也就是说，机关业务部门人员应有主动的收集意识，在处理机关文档的过程中对其价值做出初步鉴定和筛选，将需要归档的文件及其痕迹档案及时收集起来，以保证归档文件的全面、完整、齐全。三是提高分类意识。分类是机关文档整理中的重要一环，机关业务部门人员应按照分类原则和具体标准对机关文档进行有序分类，为机关文档管理提供良好的基础。四是提高归档意识。也就是说，机关各部门应该主动地、及时地按照工作要求将本部门处理完的机关文档和伴随其产生的痕迹文档向机关档案室移交归档，谨防出现遗漏、延时现象。

2.2 依托新制度健全机关文档痕迹化管理规范。一方面，各级机关要健全机关文档管理工作规范，完善与落实相关制度和标准。首先，文书标准可操作性差且滞后于档案标准是阻碍文档工作衔接的一个重要因素，我国应统筹规划文件标准的制定工作，满足文件标准化管理的实际需求，注重与档案标准的呼应，适应档案信息化管理的新形势，并辅以推广落实和检查考核。其次，各级机关应以《档案法》、《机关档案工作条例》、《机关档案工作业务建设规范》等法律法规和档案工作的制度规范为根据，结合本机关的工作实际，健全和完善档案工作制度和规范，如机关档案管理办法、档案分类大纲、保管期限表、档案文件材料归档和不归档范围等；完善档案的管理、利用、保密、鉴定、销毁制度等。再次，各级机关应贯彻执行《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012），注重文件的登记、著录格式等。最后，各级机关应注重文件的载体格式即用纸、书写材料、封装格式等。另一方面，各级机关要建立机关痕迹文档管理规范，强化机关痕迹文档管理。我国对于机关痕迹文档的处理尚无明确的规范，机关各部门或档案室往往按照自己的工作习惯进行处理。这就要求有关部门尽快出台机关痕迹文档书写标准和处理制度，如机关痕迹文档的书写格式、保存期限、保密范围和处置去向等。此外，对于不同类型的机关痕迹文档所需要的记录载体如标注卡、统计表、流转袋的格式、材料应该由机关统一定制或采购，以利于机关痕迹文档的规范化管理。

2.3 适应新需求完善机关文档痕迹化管理机制。机关文档一体化管理机制是机关文档痕迹化管理机制的基础，完善机关文档痕迹化管理机制离不开机关文档一体化管理机制的完善。而文档一体化管理要求在机关系统内建立统一的工作程序和统一的控制中心，使得文件管理和档案管理之间不存在明显的分野，但立足于我国机关内部文书部门和档案部门的相对独立性的现状，笔者从“协同”的角度出发，认为各机关应从宏观协同、前端协同、末端协同三个方面完善机关文档一体化管理机制，进而建立健全机关文档痕迹化管理机制。其一，宏观协同。也就是说，各级机关要组建机关文档管理工作领导小组及其办公室，一方面，负责机关文档管理工作的规划、制度、标准的审核和发布；另一方面，要负责本机关文档管理工作的内调外联工作，及时召开机关文档管理工作协调会议，与各部门密切配合，做好机关文档管理工作，进而做好机关文档痕迹化管理。其二，前端协同。也就是说，对整个机关文档管理过程的目标、要求和规则进行系统分析、科学整合后，把需要和可能在文件现行阶段实现或者部分实现的管理功能尽量在现行阶段实现，从前端确保机关文档一体化管理的实施效果，进而强化机关文档痕迹化管理。如吉林省和长春市档案局创建的“三位一体”的“吉林模式”，将文件的登记、立卷、著录（包括标引）同时进行，其最大特点是将文件的“归档关口”提前至文件的“收发文登记”，文件一旦正式形成或者收到就转化为档案，既简化了工作程序，又将已形成生效或收到的文件此后运动的全过程统一协同起来。[3]其三，末端协同。也就是说，各级机关一方面要完善机关文档管理工作通报机制，定期通报包括机关文档痕迹化管理在内的机关文档管理工作的进展情况，使机关主管领导、内设机构、所属单位及档案员对机关文档管理和机关文档痕迹化管理有一个全面的了解；另一方面要完善机关文档管理工作监督检查机制，定期或者不定期地检查机关文档管理和机关文档痕迹化管理工作，通过检查及时发现问题、解决问题、总结经验，推动机关文档一体化管理机制和机关文档痕迹化管理机制顺利运行。

2.4 构建新结构严密的机关文档痕迹化管理流程。基于机关文档痕迹化管理，要求各级机关在文件生命周期每一个阶段做到“有迹可循”。因此，需要各级机关在“大文件”的概念基础上构建新的工作结构，形成严密的机关文档痕迹化管理工作流程，注重文件生命周期内各个阶段所有管理活动和管理要素的统筹兼顾，强调各项利用内容和要求的无缝衔接、系统整合和总体效应。具体来说，笔者认为，就机关实体文档而言，应从以下几个方面努力构建新结构严密的机关文档痕迹化管理流程：其一，在文件制作阶段，要对文件版本的变更做出及时记录，形成痕迹文档。其二，在文件的现实使用阶段，应该在文件流转袋上注明内含文件数量和内容、下一步流转方向以及相关文件是否加密等信息，及时形成痕迹文档。此外，流转过程中的办理意见应在标准的意见标注卡上表明并且规范附属在文件上。其三，在文件处于现实使用阶段到暂时保存阶段的过渡期时，机关业务部门人员应当在移交前形成初步的整理和筛选记录，而机关档案部门人员应形成规范的档案整理日志，及时添加缺损或新增补文件号、鉴定不明文件号以及整理进度等记录信息，确保随时形成痕迹文档。其四，在文件的暂时保存阶段，机关档案部门人员应形成规范的档案借阅和移交记录，及时留下痕迹文档。

2.5 基于新科技提升机关文档痕迹化管理技术。笔者认为，就机关电子文档而言，应该注重新科技的提升来加强机关文档痕迹化管理。就目前而言，笔者认为，各级机关应从以下几个方面运用新科技来提升机关文档痕迹化管理技术。其一，运用电子文件管理系统的设置、捕获新科技提升机关文档痕迹化管理技术。电子文件管理系统是信息化背景下推动文档工作的重要因素，电子文件管理系统在机关文档工作中的协同作用主要体现在“提前介入”，即尽可能地把文件各个阶段的管理要求放在设计阶段予以考虑，以功能合理的文件管理系统作为管理电子文件的先决条件，其要求主要体现在“系统管理、背景保留、即时归档、长期利用、信息安全”五个方面。联系机关文档痕迹化管理的内在要求，笔者强调其设置、捕获技术，即凡是可能在文件形成同时生成的数据，包括描述文件内容、结构、背景、版本文件生成环境、存在状态等各方面的信息等均可在当时及时采集、存储下来，文件形成时尚无法生成的文件运转、保管、利用等方面的数据也可及时追加。一句话，各级机关运用电子文件管理系统的设置、捕获技术可以及时采集、存储随时产生的机关文档痕迹化管理信息。其二，运用数字档案室系统的审计跟踪新科技提升机关文档痕迹化管理技术。数字档案室是机关在履行职能过程中，运用现代信息技术对电子档案和传统载体档案数字副本等数字档案信息进行采集、整理、存储、管理，并通过不同类型网络提供共享利用和有限公共档案信息服务的档案信息集成管理平台。数字档案室系统应具备日志功能，用于记录、审计各类管理、操作行为，应能记录管理员、各类用户的行为信息，包括登录数字档案室应用系统，实施档案门类管理，编辑元数据或目录数据、处置电子档案等各种操作行为；应能记录非授权用户试图登录或操作的行为；应能记录登录或操作失败的有关信息；应具备日志检索、输出、导出等管理功能。一句话，各级机关运用数字档案室系统的审计、跟踪技术可以及时记录、审计随时产生的机关文档痕迹化管理信息。其三，运用彩色留痕新科技提升机关文档痕迹化管理技术。也就是说，各级机关在运用电子文件管理系统对机关电子文档的任何增加、删除或修改的痕迹进行保留的同时，运用彩色留痕新科技，能够用不同颜色标注不同修改信息。2014年国家档案局公布的《数字档案室建设指南》的“5.3 文书类电子档案质量要求”的“5.3.3 文件格式要求”明确指出：“集中记录修改过程的彩色留痕稿以及确有必要保存的重要修改稿可以WPS、RIF、DOC等同级国家档案馆认可的方式归档保存。” 一句话，各级机关运用彩色留痕技术可以标注、修改机关文档一体化管理过程中产生的相对重要的机关文档痕迹化管理信息。

参考文献：

[1]陈兆祦.文件与档案——从理论到方法[M].北京：中国档案出版社， 2010：16～18.

[2]陈舜平. 痕迹化管理刍议[C]. //广西烟草学会2006年度学术年会论文集， 广西烟草学会， 2006.

[3]何嘉荪.“文档一体化”路在何方——关于档案概念外延的讨论之二[J].档案学通讯， 1996（6）.

（作者单位：管先海，亓晓华，白桦，濮阳市档案局；孙洋洋，中国人民大学信息资源管理学院 来稿日期：214-12-18）