老龄化背景下日本养老制度改革与启示

尹文清

(山东大学 (威海)商学院，山东 威海 264209)



老龄化背景下日本养老制度改革与启示

尹文清

(山东大学 (威海)商学院，山东 威海 264209)

我国的养老保险制度的框架已基本形成，2015年1月国务院通过了《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》，结束了多年来养老制度的“双轨制”。由于制度设计和实践操作层面等因素影响，我国养老保险制度还很不完善，随着人口老龄化的加剧，迫切需要进一步改革和完善，最终走向城乡一体化的养老保险体系。日本政府从1961年实施养老制度，经过多年的改革与发展，形成比较完善的养老制度，本文通过对当前日本养老保险制度梳理与总结，以期对我国养老制度改革提供借鉴。

养老保险制度；老龄化；双轨制；改革

一、研究背景

随着人口老龄化这一社会问题的日趋严重，养老问题已成为世界各国面临的重要课题。由于近几年世界性的经济不景气使得不少国家面临收入减少、开支上涨的压力，使本已入不敷出的养老金制度更加雪上加霜，面对养老金制度的改革虽举步维艰，却必须逆流而上。2013年中国65岁以上人口占总人口比重从上一年的9.4%上升到9.7%；老年人口赡养比(老龄人口与劳动年龄人口的比例)为13.1%。而如果按实际赡养比测算，中国老龄化形势更为严峻。可以说，我国不仅面临着快速老龄化、劳动力市场与经济社会结构转变等改革的背景，而且面临着未富先老、城乡收入差距扩大的严峻挑战。因此,构建具有中国特色的城乡一体化的基础年金制度，并在此基础上建立多层次社会养老保险体系成为必须面对的改革。

我国实行养老保险制度改革开始于20世纪80年代，90年代全面展开，建立了以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，形成了城镇职工基本养老保险与机关事业单位养老保险并行的“双轨制”的养老保险体制。经过多年的探索，2015年1月随着《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》政策的出台，建立机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度的框架已形成。由于企业平均养老保险替代率过低①养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。，使得机关事业单位和企业平均养老保险代替率间差距高达37个百分点。据中国社会科学院发布的2012年《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告(2012)No.5》及《中国社会保障收入再分配状况调查》中的数据显示，75.4%的城镇职工领取的养老金平均2000元，92.3%的机关事业单位退休老人领取的养老金则高于4000元，机关事业单位养老金的替代率高达80-90%，企业退休人员替代率仅为42.9%。因此，确定合理的养老保险替代率目标成为我国养老保险制度设计的关键问题之一。同时，我国的社会养老保障统筹层次比较低，体系不健全，养老保险基金跨省调剂困难，实行全国统筹难度更大，养老制度亟待更深入的改革。

日本的养老保险作为一种制度开始于二战后， 1958年和1959年分别通过了《国民健康保险法》与《国民年金法》，经过50多年的改革与发展已形成了惠及全民，相对较完善的养老保险制度。但近几年日本平均寿命不断提高，人口增长处于下降趋势，人口结构高龄化趋势的加快和老年人口数量的急剧上升,给日本社会带来了沉重的负担。为应对高龄化社会引发的各种问题日本政府对养老保险制度进行了不断修改和完善，今天日本面临的一系列养老难题也是我国即将面临的问题。本文通过对日本养老保险制度发展、改革过程的梳理及对其经验教训的总结，以期能够对我国养老保险制度的改革提供有益的借鉴。

二、日本养老制度的演变

日本的养老制度是随着经济的高速发展而不断完善的。20世纪50年代末起，日本经济快速发展，60至70年代达到了高峰，随着经济的高速发展，日本着手解决社会的养老问题。日本养老金体系的形成与发展大体经历了两个阶段，即在经济高速发展期通过立法逐步普及覆盖范围，最终达到全体国民皆受益的过程。

(一)日本全国范围养老制度的形成

1、基本养老制度的建立。日本养老制度起步晚于欧美国家，1941年，第一部养老法规《劳动者年金保险法》通过，该法只以企业的男性劳动者为参保对象。1944年“劳动者年金保险”改为“厚生年金保险”，参保范围扩大到企业职员和女性劳动者。1954年日本制定的《厚生年金保险法》依然不包括农林渔业的从业人员和个体经营人员等。直到1959年《国民年金法》的颁布，农林渔业的从业人员和个体经营者等自营业者才被纳入到保险的范围内。1961年日本在全国范围内建立了基础养老金(也称国民养老金)制度，规定20岁以上的国民都有义务加入基础养老金。经过近20多年的反复修改，终于形成了覆盖全民的基本养老金体系，公共年金制度为经济的迅速发展创造了良好且稳定的社会环境。

2、日本养老体系的发展与完善。随着日本经济高速发展，其养老金体系也得以进一步完善。由于人口老龄化速度加快，使年金制度改革的紧迫性加速，日本进入了不间断地修改完善其养老制度时期。1986年日本修改的《国民年金法》，将国民年金的适用范围扩大至20岁以上60岁以下的国民均必须参加的国民年金体系。政府拿出100多亿日元启动资金，国库承担总费用的1/3，剩下的则由行业和个人负担。同时规定：国民缴纳年金满25年，且年满65岁，便可定期领取养老年金；养老年金缴纳随通货膨胀浮动；对缴纳年金较短的高龄者，设置老龄基础年金，政府发放特殊养老津贴；生活贫困的公民，可享受减免缴纳比例的照顾等。此后，日本在国民养老金的基础上又建立了以企业雇员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金。总之，除了国民年金，公务员参加“互助养老保险”，企业雇员则可参加“厚生养老保险”，许多企业又设置了“职业养老保险”。同时，各类商业性人寿保险，也得到了政府的大力支持，满足了不同层次国民的养老需求。至此，日本形成了较为完善的三层年金制度框架的养老体系：即以政府主导社会统筹的国民养老金为基础，以劳动关系为基础的厚生养老金和共济养老金为辅助，以非强制性企业年金和商业型养老为补充的多层次的养老体系。

(二)日本养老制度的特征

1、惠及全民的基础养老金。1961年建立的基础养老金制度在日本养老体系中占据主导地位，是政府强制性的养老计划。在日本居住的所有年龄在20～60岁的居民(包括外国人)都必须加入国民养老金。国民养老金参保人分为三类：农民和个体工商户等自营业者被称为第一类参与人，其缴费实行定额制；厚生养老金和共济养老金的参保者被称为第二类参与人，其缴费实现定率制，由相关部门每月从他们的工资中扣除；第二类参与人的被抚养配偶为第三类参与人，其保险费从其配偶的工资中一并扣除。凡入保25年以上，且年龄超过65岁的老年人均可领取国民养老保险金，其给付水平由参保年限和退休前工资收入水平等因素决定。基础年金的缴费可根据参保人的实际情况适当的减免，2004年通过修改法律把减免分成四个档次即全额减免、减免75%、减免50%和减免25%。同时引入了不满30岁年轻人延缓缴纳的制度，使国民年金的缴纳更加人性化*宋健敏：《日本社会保障制度》，上海人民出版社，2012年10月版，第248页。。这一制度的实施使得日本全体国民都享有基本的、平等的养老保障权利。

2、以劳动关系为基础的雇员辅助养老金。这种雇员养老金与国民年金制度一起构成日本养老制度的主体。包括以企业在职人员为对象的厚生养老金和以公务员为对象的共济养老金，是一种政府强制、受益与收入挂钩的养老制度。厚生养老金的保险缴费，按参与人的月标准工资和奖金乘上保险费率来计算，由企业和雇员各负担50%。2004年以前厚生养老金的保险费率为14.996%，2004年厚生养老金法改革后，规定保险费率每年递增0.354%，至2017年月保险费率达到18.3%时基本稳定下来。*日本劳动厚生省官方网站，http://www.mhlw.go.jp.共济养老金则涵盖了国家公务员、地方公务员、私立学校教职员和农林渔业团体职员等共济组合。

3、作为补充的非强制性的企业年金和商业养老保险。这部分养老金政府采取鼓励方式，企业与个人可自由选择加入的原则。企业年金由于享有税收的优惠、稳定员工等优势，参加的企业也很多，截至 2012年末，日本参加补充养老保险的雇员数量为 1714万人，约占厚生养老金参与人人数的50%。越来越多的公司从一次性支出的退休离职津贴计划(通常相当于38个月的收入)转向企业年金计划，2013年国民养老基金的对象年龄进一步扩大到已满60周未满65岁的老年人。总之，自2000年以来，缴费确定型、收益确定型和个人缴费型养老金计划在日本得到了一定发展。此外，一些日本企业还提供一次性退休津贴制度，这样既增加了养老金缴纳数额，在一定程度上也减轻了财政负担。

三、日本养老制度面临的挑战与改革

自二战以来，日本利用28年时间建成了覆盖全体国民的养老金体系。日本养老金体系发展的历史反映了其经济发展的过程及经济决策者关于国民经济发展方向的战略思考的转变。不过随着20世纪90年代经济泡沫的崩溃、人口老龄化问题日益突出，致使日本公共养老金的收支状况日渐恶化，养老金的可持续性面临危机，政府被迫多次实施养老制度改革。尽管经过了多年的改革与完善，养老保险金改革问题依然是困扰日本政府的难题。

1、经济衰退加剧养老金制度退化。进入90年代以后，尤其是泡沫经济破裂以来，由于日本经济长期萧条，失业者迅速增加，在职人员收入减少，近年来日本养老金制度可持续性逐渐下降，迫使政府不得不采取改革措施开源节流，由于福利待遇有较高的刚性，很难在短期内取得很大变化。近年来，日本财政收入呈萎缩或停滞状态，而社保支出则以每年1万亿日元的速度增加。2012年度，日本国税预算收入为42.3万亿日元，除去必须按法定比率划拨给地方财政的16.6万亿日元，余下的25.7万亿日元，尚不足以应对社会保障费一项的开支需求(26.4万亿日元)。日本政府新发行的国债已连续四年超过国税收入总额，财政面临严峻的可持续性危机。虽然历经多年改革，财政问题依然是当前日本政府养老制度改革面临的一大挑战。经过长期的缴烈争论，日本厚生省已经制定了《养老金制度改革方案》的改革设想，期望国民养老金支出的亏空通过提高消费或其他税种弥补。

2、日趋严峻的高龄化社会加据了养老金的支付负担。随着日本老龄化社会的到来，老年人占人口的比例不断提高，社会负担越来越重。据日本总务省统计局最新数据：2014年11月日本人口总数是1亿2708万多人，比上一年减少了22万人，但同期65岁以上的人口3265万人，比上一年增加了108万。0至14岁的人口为1628万6千人，比上一年减少16万7千多*日本总务省统计局官方网站，http://www.stat.go.jp.，这一创纪录的规模凸显了日本人口问题：劳动力日渐减少，缴保险费的人及其所缴的保险费额在不断减少，而依靠养老金生活的人却与日俱增，人口结构老龄化是造成日本养老保障体系财政困境的最根本原因，养老保险金改革问题仍是困扰日本政府的重要议题。自20世纪 90年代以来，日本政府被迫多次实施养老制度改革。2000年3月又颁布《厚生养老金保险(放心保)法》、《国民养老金法》等法案，通过延长缴纳养老保险费的年龄等手段开源，通过提高厚生养老金的给付年龄等手段节流(2013年至2025年，逐步将领取养老金的年龄从60岁提高到65岁)。

3、加快养老制度的改革步伐。面对严峻的形势，日本政府不得不采取增加税收、降低领取标准、延长退休年龄等措施来实现和维持制度的财务平衡。推出了一系列的综合配套改革措施，即“社会保障与税制一体化改革”(简称“一体化改革”)这次改革的主要内容如下；第一，创立新型养老保险制度，推行全国统一的最低养老保障。国家财政对养老保险的全额补贴标准为每人每月7万日元；如果个人每月从保险账户得到的养老金超过7万日元，则国家财政不再补贴；不足7万日元者，由国家补足差额，财政的负担将大为减轻。第二，建立养老金弹性调整机制。于1973年建立了养老金与物价上涨挂钩机制，可随物价下降而下调的机制。第三，扩大企业年金覆盖面。目前，企业仅为正式员工上保险，而将大量非正式员工的养老保险负担推给个人和社会。政府将适用范围扩大到每周工作时间20小时(原制度为30小时)以上的非正式员工*日本财务省官方网站，http://www.mof.go.jp/caution/2014.04.18.html《.社会保障と税の一体改革》。“一体化改革”方案扩大了企业养老保险覆盖面，尽管改革方案的部分内容尚待以法律形式加以确定，其改革措施是否有效，还需进一步观察和验证，但其改革思路，仍可为其他面临人口老龄化和社保支出压力的国家提供有益启示。

4、严控养老金的支付额度，设定专项资金来源作保证。第一，控制养老金的支付额。开拓了“积累式”新型养老金业务，将现行“后代人扶养前代人”的“义务式”厚生养老金改为以“自我努力”和“自我负责”为前提的“积累式”。规定65岁到70岁仍在工作的老人，其收入如果超过平均工资，不仅不能领取养老金，还要继续缴纳保险费；逐渐推迟领取养老金的年龄。2001年至2013年将男性的领取年龄逐渐延至65岁，女性的年龄也将在5年后提高至65岁，养老金支付额不再随平均工资的增加而上浮，而是随物价上涨而增加*宋健敏：《日本社会保障制度》，上海人民出版社，2012年10月版，第126页。。第二，划定社保的专项资金来源。所有改革措施最终均须有财源作保障，2012年日本参众两院通过的法案规定，在不发生重大变故的情况下，自2014年4月1日起，将消费税率由5%提高到8%，2015年10月1日起再次提高到10%，将消费税作为社会保障的固定资金来源。*日本财务省官方网站，http://www.mof.go.jp/caution/2014.04.18.html.提高消费税率实际上是对全体国民的一项普遍增税，面临很大的社会阻力，将提高消费税率受惠于民，有助于消除国民对增税的抵制。第三，提高年金运营机构效率，使其运营专业化。近几年，日本对年金基金管理与运行机制进行了多次改革，成立了“年金基金管理和运行独立行政法人法”使年金制度的事务管理更加法律化、专业化和透明化。

图3 2003年以来基金收益额与收益率变化表 资料来源：日本财务省官方网站，http://www.mof.go.jp/caution/2014.04.18.html.

老龄化不仅威胁到日本的养老制度，中国作为世界上人口最多的发展中国家，从20世纪90年代开始已快速地跨入了老年化社会，有专家预测，到2050年我国老龄人口将达到总人口数的三分之一，无论是速度还是规模都堪称世界之最。面对严峻的形势，吸取日本养老制度的经验与教训尤为重要。

1、确保国民经济持续发展，为养老制度改革提供充足的经济来源。我国的养老制度建设方面取得了一定的成就，正是由于资金方面的原因，出现了我们长期的“双轨制”养老方式，而要改革完善这种制度面临的首要难题依然是经济问题。日本现在的人均GDP约为3万多美元，而我国人均GDP刚刚达到1000美元，就开始进入老龄化社会，属于典型的未富先老的国家。据中国社科院发布报告，2011年我国养老金收不抵支的省份有14个,2012年则扩大到19个。面对日益加速的人口老龄化,养老金账户如何支撑成为必须面对的难题。而且，机关事业单位养老制度并轨后，将出现近四千万人未缴纳视同缴纳的“空缺”。可见，城乡一体化的养老制度的最终实现，财政支出的压力巨大。我们必须吸取日本的教训，稳定经济增长、增加居民收入、扩大企业利润同时提高政府收入，以保证养老保险改革有充足的资金来源，从而避免养老金支付危机的发生，为我国的养老保险制度改革打下雄厚的物质基础。

2、建立公平、统一、多层次的养老保险体系。“双轨制”的养老体制的终结成为我国养老保险制度改革迈向公平的关键性一步。但并轨并不意味着养老制度改革大功告成，不同群体的养老金待遇的差距、养老账户的亏空依然存在，基本养老保险统帐结合的模式还有待于进一步改革与完善，建立起真正的统一、公平的养老保险制度之路依然艰巨。首先，适当地降低机关事业单位的养老金替代率。在养老金并轨问题上，最重要的是实现制度公平，政府、企业和个人责任要合理共担。尽管我国每年都提高职工养老待遇，但政府为企业职工的养老付出，相对公职人员偏低很多，正常的养老金调整机制尚未建立。目前，机关事业单位的养老金的替代率是80--90%，尽管企业的养老金替代率近几年连续提高，2013年只达到44.13%，相对机关事业单位低得多，就现在的经济形势再提高企业的养老金替代率几乎不可能。因此，在不影响机关事业单位人员退休后基本生活质量的前提下，适当降低其养老金替代率，实现真正的公平。其次，发挥企业年金对基本养老保险的补充作用，借鉴日本的经验，鼓励企业根据自己的经营状况为职工投入企业年金作为对养老保险的补充。但目前中国企业及职工承担的五险费率已很高，企业各项税负本身也很重，在这种前提下再强制企业为职工建立企业年金，确实有一定的困难，不过，国家可在税收上给与企业年金免税等优惠政策。这样既能激发了职工的工作积极性、稳定职工队伍、增强企业的凝聚力，也为职工退休后的生活提供更好的保障，同时也减轻了基本养老保险的压力。第三，鼓励公民从事个人储蓄养老保险。规定职工个人账户缴费不超过工资的一定比例可以免税，用个人所得税的减免来促进养老保险替代率的提高，鼓励公民根据实情灵活的增加养老基金的投入，以弥补基础养老保险的不足。只有国家、企业、个人共同努力，才有可能最终实现在2020年前全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度的目标。

3、逐渐延长养老金的缴纳时间与推迟养老金领取的时间并进的改革。目前我国的情况是缴纳养老金的时间为15年，相对其他国家较短，而且退休年龄与领取养老金的年龄较早，这个矛盾可用灵活的就业层次结构和老龄就业养老保障制度的完善来解决。考虑延长养老金的缴纳时间及推迟领取养老金的年龄，这是解决养老保险收支失衡的有效办法之一：首先，控制提前退休的风潮，提前退休或内退不仅会裁掉大量有经验的职工，而且也给国家增加就业和保险金支付的负担。其次，渐进推迟养老金的领取年龄。我国职工男60岁、女干部55岁、女工人50岁的退休年龄是20世纪50年代制定的，当时我国的预期寿命在50左右，现在我国人口的平均寿命已达72岁，局部地区更高，显然现在的退休年龄已与人口的健康状况不相适应，应予以适当的提高*汪泓：《社会保险基金的良性运营：系统动力学模型、方法、应用》，北京大学出版社，2008年5月版，第75页。，以减少养老金的支出，减轻社会统筹支出负担。

4、加强对养老金的管理和运营，确保养老保险金的安全性与收益性。财政部发布《关于2013年全国社会保险基金决算的说明》显示，2013年，全国社会保险基金总收入35994亿元。按现行规定，这笔资金只能存银行、购买国债，尽管保证了基金安全，但基金的收益低于物价上涨幅度，造成了社保基金的贬值。养老保险制度的改革需充足的资金做后盾，尤其我国正处于“双轨制”的合并期，新的养老保险制度的建立需要巨额的资金支持，要实现养老保险基金的保值增值就必须提高基金的运作效率，逐步扩大基金入市的比例。首先，调整中央政府和各级地方政府的支出结构，加大对社会保障基金的支持力度。其次，设立基金管理公司，加强对基本养老保险基金的投资运作。合理地将养老保险基金投入到我国基础设施和重点建设项目中，既可弥补我国长期建设资金短缺，又可确保社会养老保险基金的保值增值，使我国的养老基金的管理更加科学化、法律化及透明化。

尹文清(1966-)，女，山东大学(威海)商学院副教授，法学博士。

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