发挥两个主体的作用 科学开展预算绩效管理——对话上海市静安区财政局绩效评价科科长肖纪雄

●特约通讯员 刘国永

发挥两个主体的作用 科学开展预算绩效管理
——对话上海市静安区财政局绩效评价科科长肖纪雄

●特约通讯员 刘国永

2014年，为了深入贯彻党的十八届三中全会精神，围绕“建立现代财政制度”目标，上海市静安区财政局根据市财政局关于《上海市预算绩效管理工作规划（2013-2015）》的总体要求，在区委区政府的领导下，在区人大财经工委、区政协的支持下，与区监察局、区审计局等部门协调配合，加强对财政资金支出的监管，强化预算项目绩效目标管理，建立健全预算绩效管理制度，引导预算主管部门和单位开展财政支出的绩效评价，逐步推进预算绩效管理信息系统的应用，探索绩效评价结果与预算管理相结合，不断推动财政支出的绩效管理，树立规范使用财政资金的责任意识，提高财政资金的效率。应该说，在上海整体预算绩效管理水平较高的情况下，各区县保证质量，还能结合各自特点，发挥各种优势，把预算绩效管理工作推上新的高度。就静安区而言，紧紧抓住预算绩效管理灵魂——绩效目标设计和管理，为科学实施管理奠定基础。为此，本刊特约通讯员刘国永博士专访了静安区财政局绩效评价管理科肖纪雄科长，就相关问题进行了探讨。

《财政监督》：我们知道绩效目标管理是预算绩效管理的核心，也是财政改革的灵魂。没有科学的绩效目标，预算科学化、精细化就无法真正实施。因此，如何设计绩效目标，就成为制约整个工作的一个瓶颈。首先请肖科长谈谈你们是如何开展绩效目标管理的？

肖纪雄：静安区实施预算绩效管理过程中，开始是从做绩效后评价开始的，但是在做后评价的过程中，确实遇到不少难题。一方面评价的项目绩效状况都是历史，特别是一次性项目，结果应用是无法开展的；另一方面，在评价过程中评价的依据和标准，缺乏绩效目标支撑，评价结果的公信力也受到挑战和质疑。因此，我们开始着手重新进行制度设计，进行预算绩效管理流程再造，紧紧抓住绩效目标这个牛鼻子，让绩效目标成为预算绩效管理的灵魂，成为引导财政管理和改革、引导预算单位绩效管理的核心。就绩效目标设计方面，我们主要开展了以下几个方面的工作。

第一，科学理解绩效目标。虽然现在对绩效目标认识上还有差异，在相关文件中，也提出部门整体绩效目标、项目绩效目标、基本支出绩效目标、政策绩效目标等，姑且我们不讨论这些概念本身的界定困难，就对绩效本身的认识可能也存在很大差异。因此，我们在具体开展工作的过程中，没有涉及把绩效目标外延扩大，就是从项目绩效目标出发。因为，在这点上大家分歧最少。《上海市预算绩效管理实施办法》（沪财绩【2014】22号）指出，项目绩效目标是预算部门（单位）使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。同时，与财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）一致，对绩效目标的具体内容进行了界定，即包括：一是预期产出目标，包括提供公共产品和服务的数量、质量、时效目标，以及达到预期产出所需要的成本和资源等；二是预期效果目标，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；三是衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标等；四是为实现项目绩效目标所需要的保障制度、措施和工作计划，以及项目管理内容和相应目标要求等。这样的界定，到真正填报绩效目标时还是有很大的难处。绩效目标与指标究竟是什么关系？预算与绩效目标是什么关系？资源配置与绩效目标是什么关系？管理措施与绩效目标是什么关系？因此，仅仅有一个统一的概念是远远不够的。因此，我们在具体实施过程中，首先要区别绩效目标与管理的关系，不能把管理作为绩效目标设计本身，需要分开填报；其次，绩效目标与预算分开，预算绩效相关资源也是实现绩效目标的条件，不能作为绩效目标本身；最后，绩效目标本身是与指标体系关联的，是围绕投入，到产出和效果的指标体系，这才是绩效目标的本质。具体可见图1:绩效目标指标体系。

这样的目标指标体系，有利于厘清项目总目标、年度目标和指标之间的关系，突出了绩效目标的实效特点，同时也关注到了绩效目标的整体性，对于跨年度项目，以及与中长期预算相衔接都具有重要意义，也便于项目单位理解和引领项目单位开展绩效目标管理。

第二，科学测算绩效目标。绩效目标不仅仅是一个概念，还是管理抓手。如何发挥其管理作用？必须建立在科学测算绩效目标的基础上。一方面绩效目标要全面，全面反映预算的内容，与预算相匹配；另一方面目标应该科学准确。因此，必须根据项目绩效的要求，科学设计和测算绩效目标值。为此，我们联合上海财经大学专家系统和上海闻政管理咨询有限公司，开发预算绩效管理系统，分类设计绩效目标指标体系，并通过信息系统形成大量的案例，支持部门绩效目标申报，同时，针对不同的指标特征设计不同的绩效目标测算模型，提高绩效目标设计的科学性。

第三，将绩效目标管理贯穿于预算绩效管理的全部流程。绩效目标设计和申报只是预算绩效管理的开始，在绩效跟踪、绩效评价以及结果应用环节，处处都离不开绩效目标，在各环节和流程中，绩效目标既是衡量尺度，同时也是管理的目标和抓手。如在绩效跟踪环节，跟踪的目的就是检验目标最终是否能完成，因此，跟踪的数据采集和判断也是围绕目标而开展，对于不能完成的目标，需要进行解释、调整、纠偏，这样才能真正保证目标的实现。在评价环节，根本就是检验目标最终是否实现，对于没有实现的目标进行反思，并进行整改。结果应用本质上是提高预算和目标的科学性，为科学管理服务。

《财政监督》：确实，绩效目标是整个预算绩效管理的核心，也是难点，不仅仅是技术层面，还是一个管理创新，对于管理的意义更重要。当然，要发挥管理作用，必须建立在科学设计的基础上。能否请肖科长就绩效目标在管理方面的设计谈谈想法？

图1 绩效目标指标体系

肖纪雄：是的，这是开展绩效目标管理的根本所在。根据上海市财政局22号文规定，项目绩效目标是现阶段绩效目标管理的重点。预算部门（单位）要重视绩效管理与项目管理的有机结合，按规定做好项目绩效目标编制和项目绩效目标评审工作。财政部门根据预算部门（单位）上报的项目绩效目标，依据年度政府工作重点，结合项目绩效目标评审结果，确定项目、项目预算和绩效目标。

在具体实施过程中，我们认为，首先要明确财政和预算单位在绩效目标管理中的主体关系。财政应负责绩效目标申报、审核、批复等工作，而预算部门（单位）则应承担绩效目标设立的全面性和准确性责任。但由于预算绩效管理是一项创新性工作，大家对绩效目标如何编制等还不熟悉。因此，在这个过程中，我们加大了培训和辅导力度，全面支持预算单位做好目标申报工作。正如前面所说，目标的科学性和全面性是至关重要的，但是依靠我们现有的财政和预算部门力量，还是很难做好这个工作的。2014年预算部门、单位编报项目绩效目标的专项资金占本部门、单位的全部专项资金的比例不低于30%。2015年预算部门、单位编报项目绩效目标的专项资金占本部门、单位的全部专项资金的比例不低于45%。实际上，2015年我们最终申报绩效目标的项目达到了190个，涉及资金13.80亿元，涉及到所有预算单位和部门，覆盖各个领域。这样的工作任务还是非常繁重的，而且要求又很高。如何做好？必须借助专家系统和技术力量。

在具体工作中，第一，发挥专家的引领作用。这方面我们跟上海财经大学建立了良好的合作关系，他们不仅在理念上指导我们，在具体环节中，也进行辅导，确保申报的质量。如在工作布置时，对各单位进行系统全面的培训，在具体申报过程中，进行点对点的 辅导，审核过程也积极参与。第二，发挥第三方中介机构作用。选择部分重点项目，我们通过资格标准遴选第三方中介机构，一起帮助预算单位进行目标申报工作，帮助预算单位测算成本和目标值，以及管理制度设计和咨询工作，提高了绩效目标申报质量。第三，发挥人大监督预算的作用。纳入前评价的项目请人大一起参与，可以提前对预算和绩效目标进行审核，也可以提高预算和绩效目标的质量。第四，将绩效目标审核和预算审核相结合。长期以来，预算的编制、审核都比较粗放，财政、预算部门和项目单位之间常常处于一种博弈关系，造成预算浪费惊人，效益低下。因此，我们一方面加强对业务科室绩效的宣传和培训，另一方面通过技术手段，将预算审核和绩效目标审核同步，并作为项目制约的手段，为全面科学预算提供新的路径。第五，应用信息化系统提升预算绩效管理质量和效率。信息化系统不仅仅是一个工具，更可以通过专业化支持，规范预算绩效管理流程，以及对质量进行控制，减轻部门的工作压力，支持预算绩效管理全面高效开展。

《财政监督》：预算绩效管理不仅是预算管理改革的创新，对于财政管理，推进政府职能转变都具有重大意义。在所有环节中，核心依然是财政部门和预算单位，财政部285号文中也明确，各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。但是，应该看到，在不同环节这两个主体的作用和地位是不一样。在静安区开展预算绩效管理过程中，我们是如何处理好这两个主体的关系的？

肖纪雄：是的，我们也发现，这是一个顶层设计问题。在财政部的文件中，对两个主体的关系并没有具体明确，很多地方在实施预算绩效管理的过程中，两个主体关系经常交错，也容易相互推诿，影响整个绩效管理的效果。

其实，这两个主体的责任关系的源头是预算关系，预算体现了政府之间的公共委托和代理关系。财政部门是替纳税人理财的，理财的科学性、准确性，确定了财政部门的责任，因此，财政部门对预算分配负主要责任。而预算单位，作为资金的使用部门，是承担公共服务的管理和提供者，自然对资金的使用绩效负责。因此，申报预算、申报绩效目标就是其责任，在实施过程中，对科学规范高效使用资金负责，对于资金使用不合规、使用绩效不高承担相应责任，并应被问责。因此，在绩效跟踪和绩效自评价环节，预算主管部门和单位是第一责任主体。财政则对其进行监督，并制定相应游戏规则，规范其绩效跟踪和绩效自评价工作，保证跟踪和自评价结果客观、公平、公正。同时，跟踪和自评价的结果，财政部门可以采信，也可以不采信，并开展再评价或重点评价。显然，我们可以看到这两个主体在不同环节责任是不一样的，只有厘清了相互关系，我们才能有条不紊地推进预算绩效管理工作。

图2 绩效目标及前评价管理业务流程图

当然，在预算绩效管理过程中，还会涉及到第三方中介机构、专家系统、人大、政协等监督部门，等等。应该说，不同的参与主体发挥不同的作用，承担相应的绩效责任。我们认为，第三方中介机构，是绩效评价的受托主体，可以接受财政和预算部门（单位）委托，开展相应的绩效评价工作，其必须承担独立、公平、客观和专业的责任；专家系统，受财政和预算部门（单位）委托，参与绩效评价或对第三方中介机构的评价质量进行认定，必须对其权威性负责，保证评价结果科学准确；人大、政协等监督主体，可以对预算绩效管理的任何环境、任何对象进行实时动态监督，保证各主体能够依法行使评价责任，并对违规行为承担相应后果。根据区人大财经工委的工作要求，结合区监察局、区审计局的工作重点，对区政府的重点项目和实事项目，按照区府督查室的要求，实施人大监督，监察监管，审计综合抽查，开展项目跟踪和完成情况的绩效管理。

当然，对于这些主体在各环节中的作用 （职责）发挥，我们是在工作流程中部署和实现的。如在绩效目标申报和前评价环节，具体可以见图2，从中我们可以看到不同主体之间的责任关系。