内部控制检查评价内容和方法——以北京市财政局为例

●黄 堞 任迺莉 赵志成 姜 山

内部控制检查评价内容和方法
——以北京市财政局为例

●黄 堞 任迺莉 赵志成 姜 山

2012年财政部颁布《行政事业单位内部控制规范》，2013年北京市财政局作为全市首批内部控制规范试点单位，先行先试。2014年，北京市财政局在试点基础上，授权监督部门牵头，对财政局内部控制运行情况进行了检查评价。本文在总结财政局内控评价实践经验基础上，研究提出了行政事业单位内控检查评价的具体内容和方法，以期为财政监督部门和内审部门开展内部控制检查评价提供参考。

一、检查评价重点内容

评价重点内容包括单位层面控制事项和业务层面内部控制事项，其中单位层面控制事项包括五个方面：内部控制环境、风险评估、信息与沟通、评价与监督、控制活动；业务层面内部控制事项重点检查预算业务内部控制、收支业务内部控制、政府采购业务内部控制、资产管理业务内部控制、合同管理业务内部控制、建设项目管理业务内部控制。

（一）单位层面控制检查评价事项

1、内部控制工作的组织情况。单位领导高度重视内控建设 （是否有文件、会议纪要等记录单位领导对内控建设工作明确表态 ；是否组建内控建设领导小组，单位负责人任组长）；明确内控职能部门或牵头部门（是否组建内控职能部门或者明确牵头部门；是否制定内控建设实施方案）；建立单位各部门在内控中的沟通协调和联动机制（是否建立包括财务、资产、审计、纪检、基建等部门参加的内控建设沟通协调机制）。

2、内部控制机制的建设情况。经济活动的决策、执行、监督实现有效分离（经济活动的决策、执行、监督是否有效分离）；各部门职责明确，权责对等（部门职责是否明确；权责是否对等）；建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制（是否制定领导班子议事规则等制度；是否规定重大经济活动实行集体决策，并明确重大经济活动范围，是否为内控关键岗位制定岗位责任书并由责任方签字确认；是否建立了独立的内审部门或内审岗位，内审工作是否有效运行）。

3、内部管理制度的完善情况。内部管理制度健全情况（是否存在部分重要管理制度缺失；是否存在部分制度过时或者存在漏洞；是否存在制度之间的空白或者相互矛盾）；内部管理制度执行情况（是否存在部分制度未有效执行）。

4、内部控制关键岗位工作人员的管理情况。建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制（是否为工作人员建立正常的学习培训机制，是否建立有效的考核评价机制，关键岗位人员是否定期轮岗，各处室报账员是否定期更换，工作人员具备相应的资格和能力（是否存在无证上岗的情况；是否对关键岗位人员的聘用进行必要的能力、道德评估和背景调查）。

5、财务信息的编报情况 。按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理 （是否建立财务机构并配齐会计人员；是否按照会计制度对经济事项进行账务处理）；按照国家统一的会计制度编制财务会计报告（历年编制的财务报告是否存在较大错漏；是否存在故意造假行为）。

（二）控制方法应用情况

1、不相容岗位分离。强调横向制衡，重点看三权分离情况，即决策、执行、监督是否分离，相对独立。可以是业务层面内部控制分离，也可以是单位层面。重点检查提出申请的岗位与审核审批岗位是否分离，审核审批岗位与具体执行岗位分离，具体执行岗位与信息记录岗位是否分离，审核审批岗位和具体执行岗位与内部监督岗位是否分离。

2、内部授权审批。强调纵向制衡，重点检查各岗位办理业务和事项的权限、审批程序和相关责任是否明确，是否建立重大事项集体决策和会签制度，相关人员在授权范围内行使职权办理业务情况。

3、归口管理。检查单位是否根据实际情况，按照权责对等的原则，采取联合工作小组并确定牵头部门或牵头人等方式，对有关经济活动实现统一管理。

4、预算控制。不局限于预算业务控制，是贯穿经济活动中的方法。既要看预算业务中预算控制手段应用情况，又要看其他业务中预算控制情况，如政府采购有采购预算、采购计划、执行、付款控制等一系列预算控制措施。

5、财产保护控制。检查单位建立资产日常管理制度和定期清查机制，检查资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施落实情况。

6、会计控制。检查单位财会管理制度落实情况，会计岗位内部分离情况，会计基础工作建设情况。

7、单据控制。检查内部管理制度中是否明确各项经济活动所涉及的表单和票据，相关人员是否按照规定填制、审核、归档、保管单据。

8、信息内部公开。重点检查财务事项内部公开情况。检查单位内部公开的内容、范围、方式和程序，检查是否有制度规定和执行措施。

（三）预算业务内部控制

1、预算业务组织情况。是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；预算编制、审核、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。

2、预算执行与分析情况。是否按照批复的额度和开支范围执行预算；预算进度是否合理，是否存在年末突击花钱的现象；是否存在无预算、超预算支出等问题；是否建立预算分析机制，定期通报各部门预算执行情况；是否定期召开预算分析会议，研究预算执行中的问题，提出改善措施。

3、决算与评价情况。决算与预算是否存在脱节，口径是否一致，反映是否及时、完整、真实、准确；是否建立预算与决算相互反映、相互促进的机制；是否建立预算绩效管理机制；是否定期进行预算完成的绩效评价。

（四）收支业务内部控制

1、收支业务组织情况。收支业务内部管理制度是否健全；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位是否相互分离。

2、收入管理。单位各项收入是否由财务部门归口管理并进行会计核算；业务部门是否将涉及收入的合同协议及相关资料提交财务部门作为账务处理的依据；财务部门是否定期检查收入金额与合同等相关资料的相符性，追查应收未收项目的情况；是否按照规定项目和标准征收非税收入，并按照规定开具财政票据；非税收入是否做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库；是否建立票据管理制度，财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁等是否履行相应手续；是否设置票据管理员负责票据保管，并建立票据台账；是否存在转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等行为，是否擅自扩大票据使用范围。

3、支出业务。支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施是否明确；支出是否经适当审批，重大支出是否经单位领导班子集体研究决定；审批人是否在授权范围内审批，是否存在越权审批现象；各项支出的内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算和开支标准；各级审核人员是否对支出单据进行全面审核，不同审核人员的审核重点是否明确；财务部门是否对原始单据、审批手续、支出标准等进行重点审核；是否存在使用虚假或者不符合规定票据报销的情况；是否按规定办理资金支付手续，并对签发的支付凭证进行登记；使用公务卡结算的，是否按照相关规定办理业务；财务部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等资料是否提交财务部门作为账务处理的依据。

（五）政府采购业务内部控制

1、政府采购业务组织情况。是否建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。

2、政府采购业务预算与计划管理。是否建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制；是否根据本单位实际需求和相关标准编制采购预算；是否按照已批复的预算安排政府采购计划。

（六）资产管理业务内部控制

1、资产管理业务组织情况。资产管理业务内部管理制度是否健全；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；不相容岗位是否相互分离。

2、货币资金管理。是否存在出纳兼管稽核、会计档案保管或者收入、支出、债权、债务账目登记工作的情形；印章是否分开保管并配置单独的保管设备；货币资金业务相关负责人是否严格履行签字或者盖章手续；是否严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户；是否指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表；是否对调节不符、可能存在重大问题的未达账项及时查明原因，并按照相关规定处理。

3、实物资产和无形资产管理。是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否按照规定标准配置资产；对贵重资产、危险资产、有保密等特殊要求的资产，是否指定专人保管、专人使用，并规定严格的接触限制条件和审批程序；是否按照国有资产管理相关规定，明确资产的调剂、租借、对外投资、处置的程序、审批权限和责任；是否建立资产台账，并对资产进行统一编号；财会、资产管理、资产使用等部门或岗位是否定期进行对账和资产盘点，并按照对账和盘点结果进行账务处理；是否建立资产信息管理系统，实现对资产的动态管理。

（七）合同管理业务内部控制

1、合同管理业务组织情况。合同管理业务内部管理制度是否健全；是否明确合同归口管理部门；是否建立财务部门与合同归口管理部门的沟通协调机制；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；不相容岗位是否相互分离。

2、合同订立管理。是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否明确合同的授权审批和签署权限；是否存在未经授权擅自以单位名义对外签订合同情形，是否存在违规签订担保、投资和借贷合同情形；对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同，是否组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判；谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见，是否予以记录并妥善保管；是否存在合同对方主体资格未达标、合同内容存在重大疏漏和欺诈情况。

3、合同履行管理与纠纷处理。是否建立合同履行监督审查制度；合同履行过程中，因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的，是否及时采取应对措施；对合同履行中签订补充合同，或变更、解除合同等是否按照有关规定进行审查；财务部门是否根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理；合同归口管理部门是否定期对合同进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变更情况；与单位经济活动相关的合同是否同时提交财会部门作为账务处理的依据；是否建立纠纷协调机制。

（八）建设项目管理业务

1、建设项目管理业务组织情况。建设项目内部管理制度是否健全；相关岗位人员职责是否明确，是否签订岗位责任书；项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位是否相互分离。

2、项目决策。是否建立与建设项目相关的议事决策机制，是否存在个人单独决策或者擅自改变集体决策意见的情况；决策过程及各方面意见是否形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管；立项是否经过可行性研究并严格履行审核审批程序；是否存在违规或超标准建设项目；项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等是否由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核并出具评审意见。

3、招标。是否依据有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督；是否采取签订保密协议、限制接触等必要措施，确保标底编制、评标等工作在严格保密的情况下进行；招投标过程中是否存在串通、暗箱操作或商业贿赂等舞弊行为。

4、建设资金和档案管理。是否按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，是否存在截留、挪用和超批复内容使用资金；财务部门是否建立与建设项目承建单位的沟通机制，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理价款结算；是否按规定建设项目相关档案的收集、整理、归档和保管工作。

5、工程变更与竣工验收。建设项目工程洽商和设计变更是否按照有关规定履行相应的审批程序；是否按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计；是否根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。

二、内部控制检查评价工作程序

（一）制定工作计划

内控评价部门拟定风险评估计划和考核标准，并发给各被查单位征求意见。各被查单位对照相关法律法规和财政部内部控制规范关于风险评估的具体要求，结合实际工作中的实践经验和主管部门的管理要求，对相关事项涉及的主要环节、风险点和评分标准提出意见。内控评价部门修订后并发各成员单位。

（二）风险自查

各被查单位按照评价标准的内容进行风险自查，确定每个风险点的风险值，撰写自查报告，将评价标准、自查报告和相关证据报内控评价部门。一是确定风险值。各成员单位根据评价标准内容，对每个风险点进行检查和评估。检查可采用抽样的方法进行，但应当保留检查证据。二是提出风险应对措施。对风险值不为零的风险点，进行汇总，逐个分析，提出初步的风险应对措施。三是撰写自查报告。各被查单位对负责的自查内容，按照规定格式撰写自查报告。工作底稿、自查报告和自查证据报内控评价部门。自查证据应当按照工作底稿的索引号进行索引。

（三）综合检查评价

内控评价部门对各被查单位风险自查结果进行复核，并综合评估整体风险。一是工作底稿和相关证据核对。内控评价部门在汇总整理成员单位报送的工作底稿、自查报告和相关证据后，对相关资料进行核对，评判各处室的评估结果是否合理。二是风险评估抽查。内控评价部门在核对工作的基础上，抽取部分业务环节进行复查。三是综合评估风险。内控评价部门在核对和复查的基础上，综合评估整体风险，撰写风险评估报告。

三、内控检查评价工作方法

一是小组讨论或者访谈。通过询问相关人员情况，并对询问情况进行评价的检查方法，主要用于了解单位内部控制的现状。二是实地观察法。实地观察业务办理情况，获取直观信息。三是证据检查法，是指检查人员对单位内部或外部生成的，以纸质、电子或其他介质存在的记录和文件进行审查，需要搜集证据的都要应用此方法。四是重新执行法。是指检查人员执行原本由内部控制人员执行的控制措施，以判断内部控制措施执行的有效性。五是穿行测试法。模拟运行办事流程，测试流程合理性、有效性。适合对各业务事项流程检查。即按照业务事项的各项流程，抽取实际业务，采取穿行测试等方法,对其各个控制点的实际执行情况进行全面检查。通过内部控制执行情况的流程检查，验证各项业务是否按规定的程序处理，业务处理程序中规定的各项措施是否真正发挥了控制功能。检查人员在全面评价各个控制点的执行情况、发挥的作用、存在的问题及整个控制制度体系的有效性基础上，得出评价结论。业务流程见《北京市财政局内部控制手册(第一册)》。六是关联检查法。鉴于内部控制是个整体，单位层面和业务层面，业务层面之间都有很多联系。因此，在分工检查同时，强调合作互补，整体把握检查情况。如：资产采购与资产后期管理有机结合，采购要充分考虑资产存量情况。政府采购管理与合同管理结合，政府采购合同管理是合同管理重要部分，应按照合同管理要求执行。预算业务管理与收支管理结合，预算业务包括预算编制、执行分析、决算评价等各环节，收支管理要充分体现预算管理要求。单位层面检查与业务层面检查结合，单位层面控制情况，主要体现在业务层面控制效果；业务层面控制，依托单位控制环境营造。

本文对内部控制检查评价内容和方法的研究还是初步的，还有很多具体问题需要探讨，例如在内容上如何处理好财政主体业务内控检查与本单位内部经济活动内控检查的关系，处理好财务内审与内部控制检查的关系，处理好廉政风险检查与内部控制评价的关系；在方法上如何把一般审计方法与内控方法有机结合。这些问题将随着内部控制检查评价实践的深入逐步破解，更好发挥内部控制检查评价的促进作用。

(作者单位：北京市财政局财政监督处)