英国降税刺激油气开采

○ 文／燕 菲 谢 薇

英国降税刺激油气开采

○ 文／燕 菲 谢 薇

英国油气产量十五年连续下降。为此，英国政府出台的财税改革措施，以扭转北海油气产量下滑的趋势。

●英国油气行业税赋较重。老油气田大约81%的利润都用于缴税，新开发的油田税赋也高达62%，这构成油气开发不景气的重要原因之一。 供图/CFP

2014年以来大幅下跌的油价和逐渐上升的勘探成本使得英国油气行业收入大幅滑落，油气产量连续十五年下降，同时高额的油气税负使北海地区投资受到阻碍。

对此，2015年3月24日，英国政府在2015年度财政预算报告中公布了一系列油气行业财税改革措施，以应对油价下行后的行业局势，鼓励油气行业长期发展，尤其是扭转北海油气产量下滑的趋势。然而，虽然这些税费减免和激励措施符合预期，但依旧给英国带来积极和消极双重影响。

高额税收雪上加霜

英国石油和天然气协会发布的报告显示，2012年开始，英国油气行业景气指数不断下滑。到2014年第三季度，低油价使英国大陆架油气行业面临巨大的挑战，产量、利润、税收收入大幅下降。

在油田方面，英国北海油田1975年开始油气生产至今已有近40年，油气产量在1999年达到400万桶油当量/日的高峰产量后开始逐年下滑，由于油田老化，2014年产量只有142万桶油当量/日。预计到2019年后，油气产量依然会以每年5个百分点下降。

同时，油田生产成本也在不断上升。在油价60美元/桶时，受到北海油气产量下降以及高额的基础设施维护费用的影响，不少高操作成本的老旧油气田亏本运行，面临暂时关闭的风险。近三年，北海油气勘探活动萎缩，产量下降了40%，石油开采成本却在不断攀升。2013年，英国北海地区生产成本是10年前的2倍，平均每桶石油操作成本是17英镑，预计2015年升至18英镑。成本上升最终导致2013年约3亿桶油当量的石油储量无法开采。

高额的油气税负使北海地区投资雪上加霜。相比英国非油气行业21%的企业所得税，英国油气行业税负较重。老油气田大约81%的利润用于缴税，新开发的油田税负也高达62%，是构成油气开发不景气的重要原因之一。英国油气行业适用的税种主要由篱笆圈企业所得税（RFCT）、附加税（SC）和石油收益税（PRT）构成。

由此，近年来，对油气田运营者来说，英国大陆架的油气业务已经不足以维持62%~81%的高税收。英国国家统计局数据显示，英国大陆架前利润已经跌至2005年的水平，那时候油价低于50美元/桶，税率是22%，这给未开发的油田引入新投资增加了不少阻碍。英国石油和天然气协会2015年报告显示，2010年开始，英国大陆架的投资大幅增长，至2014年达到148亿英镑的峰值，为近30年来的最高水平。然而随着近期油价大跌、财税条款复杂、运营成本上升等问题的突显，预计2016—2017年投资会因此缩减到70亿英镑/年。

连续出台减税政策

英国政府在新的预算中通过削减税收、延长支出计入成本的期限、提供税收补贴和投资减免纳税等措施，鼓励油气行业长期发展，尤其是扭转北海油气产量下滑的趋势。

降低油气税率，提升财税竞争力

2014年12月的秋季预算中，英国政策将附加税税率从32%降低至30%，并给与未获投资收益的公司免税政策。这是英国北海近21年来第一次削减税率。2015年新的英国财政预算中，将2015—2016年企业所得税率从30%降低至20%，附加税税率进一步降低10个百分点至20%。计划2016年起，把1993年前批准的老油田石油收益税从50%降至35%，以鼓励老油田的经济性和延长关键基础设施的寿命。此次财政预算中，英国政府确定进一步削减整体税收来确保油气行业的长期发展，旨在提升英国大陆架的整体财税竞争力。

延长了计入生产成本的期限

对于发生在2013年12月5日之后符合规定的开支，英国还允许投资者将篱笆圈内可计入生产成本的期限从目前的6年延长至10年。这一举动将会促进海上和陆上油气生产，并能吸引新的投资者。

进一步改革财税体制以简化税制

英国政府在2015年财政法案中引入了集群津贴，对整个大陆架范围内的项目引入简化的投资减免纳税（陆上项目不包括在内），发生62.5%的资本开支可以从附加税中豁免应税所得，以鼓励投资更加复杂的项目。该措施2015年4月1日起实施。为了刺激勘探活动，政府决定在2015—2016年间，给予有待进一步开发海上区域的地震勘探项目总计2000万英镑的资金支持。

成立油气署以确保监管

英国政府授予新成立的监管机构油气署（OGA）管制权力，监督项目运营和废弃方案，2015年4月起正式运营。油气署还正在考虑基础设施的财税改革，增加设备弃置转让的税收优惠和合作，以及引入支持高温高压项目的政策，以减缓北海油气产量递减的速度。

给予非常规等难开采的资源税收补贴

英国的页岩油气产业尚处于起步阶段，且页岩气埋藏深达6000英尺，地质条件复杂、开采难度大是面临的最大挑战，迫切需要政府给予扶持政策。

2013年英国成立了非常规油气办公室，监督页岩气行业的发展，将陆上生产页岩气厂商的所得税税率由62%降至30%，页岩气项目的优惠期限由6年延长至10年。此外，对投资开发超高压高温油气田的企业免征油气田生产附加税，公司利润税由62%降至30%。为了提升北海油田的产量水平，英国宣布对新开发的“大型浅水天然气田”，且获得的首个5亿英镑收益所得免征32%的附加费，以及符合条件的老油田项目免征附加税。

财税措施带来积极与消极影响

英国是世界上高成本的油气区域之一，不断下跌的油价对北海地区的油气开发前景构成了严重威胁，英国政府及所有党派都意识到了油气行业所处的困境和能源安全的重要性。

这些税费减免和激励措施很大程度上是符合预期的，具体来讲带来积极和消极双重影响。英国油气产量、大陆架运营商的利润、油气财税竞争力、非常规油气资源开发均有不同程度的提高。然而，未来油气行业税费收入将有所下降，同时政府财政收入将面临挑战。

三方面积极影响

英国大陆架的作业者面临着老化的基础设施、高额的开发成本，北海地区的钻井数量持续下降。政府希望到2019—2020年，一揽子税收优惠政策可以使北海石油产量增加15%，相当于GDP的0.1%，在接下来的五年内为英国带来40亿英镑的投资机会，新增至少1.2亿桶油当量的储量。

在过去的十年，不断上升的作业成本和政府留存使行业利润下降，2013和2014年，英国大陆架地区累计成本和税收超过了运营商的收益，修订后的财税框架将利润在政府和运营商之间重新分配。

预计2015年一些油田的税后净现值会增加30%。随着2016年老油田石油收益税率降低，影响会加大；在提升英国油气财税竞争力方面，根据伍德麦肯兹公司的数据，新的减税措施使北海油气作业公司的净现值增加了130亿英镑。

政府留成的减少让英国油气财税制度在全球范围内更具吸引力；对页岩气等非常规资源的补贴政策也是帮助英国提升国内能源产量关键的一步。据英国地质调查局公布，英格兰北部的页岩气储量将达到1300万亿~1700万亿立方英尺，能满足英国近40年的能源需求，也可以为北海油气田带来新的繁荣景象。页岩气的开发也是英国能源安全、增加税收、创造就业、提升北海石油产量的保证。

两方面消极影响

未来油气行业税费收入有所下降。英国石油和天然气协会统计，2013—2014财年税收收入47亿英镑，财政部预计上述措施会使得2015—2016年财年油气行业预期税收收入从28亿英镑降至22亿英镑。2015年6月，英国预算监督机构又大幅下调长期石油和天然气行业的税收收入的预期值，并希望英国和苏格兰能减少对北海油气收入的依赖。预计到2040年，油气行业的税收收入为80亿英镑（约合124亿美元），远远低于一年前预计的570亿英镑；石油产业是英国政府税收的重要来源之一，但油价暴跌对英国财政收支造成了一定压力。国际货币基金组织（IMF）预测，2019—2020年财年英国政府财政赤字可达70亿英镑。油气产业的不景气和此轮大幅削减税收进一步降低了资源税的增速，更加重了财政收支平衡的压力。2015年财政预算中税制变化还包括提高个税免征额门槛、银行税的调高等，英国正设法通过削减支出和提高收入努力改善财政状况，使经济逐步从紧缩走向繁荣。

几点启示和建议

低油价下2015新财政预算案的出台是英国税制的重要改变，也是确保油气行业竞争力的关键一步。在当前环境形势下，对于如何抓住合作机遇，并借鉴外国的财税政策体制，适时采取油气资源税收优惠措施，提出几点建议。

积极深化两国在能源领域的合作

中国作为能源最大消费国，正处在能源结构改革的重要阶段。英国的石油和天然气资源相比较于其他欧洲国家要丰富得多，英国目前仍然是欧盟最具竞争力的石油和天然气生产国。

英国是一个高度成熟的法制国家，不仅各项法律法规健全，而且执法体系完善，为外国投资者在英国发展提供了安全和有序的投资环境。除此之外，英国相对稳定的政策环境，在投资审批政策上较为宽松，也是投资吸引力强的主要原因。中国与英国1986年就签署了双边投资保护协定,2011年签署避免双重征税协定和加强投资促进合作谅解备忘录，也为外国投资者提供了合作保护。与英国在能源上的深度合作，对于确保中国能源长期的安全供应、节能减排和实现可持续发展有着重要意义。

图1 英国大陆架油田适用的油气税率

图2 新预算出台前后英国大陆架油田总价值对比

图3 新预算出台前后英国财税竞争力对比

加强对资源国的财税政策跟踪研究

目前，世界各国纷纷采取减税、增加补贴、削减开支等措施应对低油价给油气行业带来的冲击。例如：哈萨克斯坦将原油出口关税从80美元/吨降至60美元/吨，美国北达科他州将开采税降了1.5个百分点并与油价挂钩，油价高于55美元/桶时按5%征收，低于55美元/桶时免税。海外石油企业在项目运行过程中，应加强对资源国财税政策的研究，对重点资源地区财税条款的变动进行长期跟踪监测、信息采集、研究分析，充分发挥自身优势，为有关企业投资决策做好研究支持。

适时出台优惠政策

我国油气资源丰富，勘探潜力巨大，但油气田地质背景特殊，条件较为复杂，应积极吸引外国先进技术开发本国资源。然而，油气行业税费制度还存在一定的问题，例如政出多门、税费结构不合理、对外部性体现不足等。国家应结合油气资源和技术水平，针对老旧油田、深水项目、页岩油气以及其他非常规资源开发等，适时出台相应的财税扶持政策，鼓励国际大石油公司开发本国资源，并在此过程中学习先进的技术，更好地为走出去海外作业夯实基础。

责任编辑：周志霞

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