推进政府依法诚信施政促进社会诚信建设

南昌大学法学院院长 杨 峰教授

社会诚信是法治建设的重要基础和法治焕发威力之源。而社会诚信体系中的政府诚信，是现代民主社会中法治政府的重要标志，是整个社会诚信体系的基础和核心，对社会诚信体系的构建具有重要的推动作用。

一、社会诚信体系

诚信是一个重要的社会道德范畴。“诚”是本着实事求是的态度，尊重事物的本来面貌，具体是指人的内心真实想法和外在言论相一致。“信”是指人的行为与语言相符合，能主动履行自身诺言。信以诚为基础，同时也是诚的外在化。所以诚信一方面是指人的内在思想观念，另一方面也指人的外部行为规范。而社会诚信体系从社会一般观念到约束个体的行为规范，内在机理在于对行为的社会性评价反馈。社会诚信按照内容来划分可以分为经济诚信、政治诚信和思想文化诚信。[1]也有学者认为社会诚信应当涵盖了法律、道德和经济的各方面。社会诚信包括个人诚信、企业诚信和政府诚信。[2]社会诚信体系是一种以社会诚信制度为核心的维护经济活动、社会生活正常秩序和促进诚信的社会机制，是一项政府推动下全社会参与的社会系统工程。而完善的诚信体系应当包括三种子体系，即个人诚信体系、企业诚信体系和政府诚信体系，其中政府诚信体系是社会诚信体系的基础和核心。

（一）个人诚信体系

个人诚信体系是指社会成员作为单个个体在学习、工作和生活方面遵守诚信的行为规范的总和，包括了自我素养和行为准则。个体诚信体系，也可以划为两个层面。一是个人为人处事的道德自我修养，二是个人的财产行为履约信用。前者是指个人在伦理生活中所能恪守诚信，而后者是指个人在经济生活中自觉履行与他人的契约。个人诚信体系也构成了社会诚信体系的微观基础。

（二）企业诚信体系

企业诚信体系是指企业在日常经营过程中所能够遵循的诚信原则。企业诚信是维持企业商誉的决定要素，以形成企业的无形资产。“诚信经商”要求企业外部对产品的质量和价格都诚信不欺，守信履行与其他市场主体签订的契约。同时企业对内部员工也需要诚信对待，遵守雇佣合同约定。

（三）政府诚信体系

政府诚信体系是指国家及各政府部门在公共事务中遵守的诚信原则的总和。国家政权的稳定，需要政府取得民众的支持，而支持的前提就是政府诚信行事。政府诚信的基本要求是政府政策的公开性、公正性和稳定性。政府作为国家公共事务的管理者，其行为影响力的深度和广度都不是普通的公民和企业所能相提并论，所以政府更应该严格依法行政，诚信行事。此外政府在外事交往中同样需要遵守诚信，以树立良好的大国形象，在国际中赢得守信声誉。

二、推进政府诚信施政对促进社会诚信的重要意义

（一）政府诚信是社会信用体系的核心

首先，政府诚信体系的主体是代表国家公权力的政府，其行为直接影响的是公民的利益。其次，政府公权力与公民之间的关系，与企业信用体系、个人信用体系中的平等主体间相互关系，存在较大不同。政府公权力一旦失信，公民的救济渠道较为狭窄，而且没有可选择性。企业或者个人失信可能会受到声誉下降的评价，从而影响后续与其合作的企业或者个人。另外，政府诚信是社会信用体系的核心。由于政府强大的号召力和公信力，政府信用体系在整个社会信用体系中的作用至关重要，可以说是社会信用体系的核心。

（二）政府诚信能够推进民主政治建设

我国基本的政治制度是人民代表大会制度，通过选举人民代表继而参政议政来实现公民的利益诉求。从法理上可以认为公民和政府通过宪法签订了政治契约，而宪法中明确规定了我国政府应当由人民代表大会产生，并对人民负责。所以政府的行政行为需要取得公民的满意和认可，其很重要的方面就是政府的公信力得到提升，从而使人民对政府产生信任感。

（三）政府诚信能够推进法治政府建设

法治的基本要求在于对公权力范围有一个合理的限制，即政府的权力只能在法律授权的范围内行使，而且需要按照公开的程序行使。法治政府要求利用制度规则行事，而不是依靠领袖的力量。而政府诚信的重要内容是政府应坚持依法行政，将依法行政贯穿于决策、执行、监督和服务的全过程，全面推进政务公开，健全权力运行制约和监督体系，提高决策透明度。政府通过依法行政能够获得社会对于政府的信赖，是法治政府的一个重要标识。因此，推动政府诚信能够提升政府公信力，树立政府公开、公平、清廉的诚信形象，从而进一步推进法治政府建设。

（四）政府诚信是市场经济建设的重要道德基石

市场经济的重要特点是资源的配置，由价格规律起主导作用，而价格机制本身就是订立合同。而整个社会诚实守信可以降低市场主体之间相互的缔约成本，因此，社会诚信能够降低社会交易成本，优化资源配置的效率。但是我国的整体社会诚信体系，需要政府作为主导来引领，并制定相应的措施，以推动企业、个人诚信体系的构建和完善。只有政府讲诚信，才能对全社会诚信意识和观念的形成起到示范作用，为市场经济的有序运行和市场经济体制的建立提供强大的道德支持和基础。

三、积极推进政府依法诚信施政，促进社会诚信建设

（一）推进政府依法诚信施政

政府诚信是社会诚信的基石和灵魂，在构建和谐社会进程中应发挥其示范和表率作用，成为社会诚信的典范。

1．健全政府决策诚信实施机制。首先必须保证决策制度的科学性，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当和公开，建立和完善行政机关内部重大决策合法性审查机制。其次，重大行政决策一经作出，非因法定事由、未经法定程序，不得撤销和变更；因国家利益、公共利益或其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行。

2．推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。建立政府的权力清单制度，并相匹配制定相应的责任清单和负面清单，以实现权力和责任相匹配。通过严格限定政府权力及采取“简政放权”等措施以尽力消除公权力的寻租土壤。严格遵守法律无明文授权即禁止的原则，对于超越法律授权行使的政府行为或者不履行法定职责的不作为，制定严格的问责机制。

3．建立决策实施情况考核评估制度，树立政府守信的典范。政府守约行为是政府诚信的关键。应把政府履约和守诺服务纳入政府绩效考核评价体系，并把政府诚信作为考核政府政绩的重要标准之一，积极引入社会第三方进行评估，并在一定范围内公示。尽量减少政府行为失误和违约现象的发生，以规范、高效的行政服务搭建政府诚信平台，让政府行为置于国家法律法规的监控之下。

4．建立健全政府机关信用记录和信用档案，完善由政府主导、公众参与的公务员诚信考核制度。完善政府机关信用记录和信用档案，建立制裁失信，激励守信机制，建设“守法诚信的法治政府”。建立公务员诚信档案，依法规将公务员个人相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案，并应将公务员诚信记录作为干部考核、任用和奖惩的重要依据。

（二）制定政府诚信方面的法律和规章制度

2014年6月14日国务院颁布了《关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》，该规划纲要明确规定了政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。各级政府应坚持依法行政，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设，加强公务员诚信管理和教育。目前我国社会诚信特别是政府诚信方面的法律法规还有待完善，应借鉴美国、英国、瑞士、新加坡等国家政府诚信立法的经验，制定政府诚信方面的法律和规章制度，加强对政府诚信的立法约束。

（三）坚持法治与德治，共同促进社会诚信

诚信是德治的重要范畴，也是法治的必然要求。促进社会诚信，必须坚持法治与德治相结合，推进社会诚信体系建设，在充分发挥法律规范作用的同时，着力发挥道德教化作用，使守法诚信成为全社会的共同追求和自觉行动。要加强对于社会主义核心价值观的传播和教育，在弘扬传统优良美德的同时，鼓励倡导公民诚信自律，将诚信作为基本道德观念灌输到每个人的行为准则中去。

[1] 姜正冬.论社会诚信[N].山东师范大学学报(人文社会科学版)，2002，（3）：14-15.

[2] 马超，申田，严汉平.我国社会诚信缺失的根源及治理对策[N].开发研究，2010，（2）：138-139.