制度供给视域下的公民社会发展困境

田启战

（电子科技大学 马克思主义教育学院，四川 成都 611731）

制度供给视域下的公民社会发展困境

田启战

（电子科技大学 马克思主义教育学院，四川 成都 611731）

作为现代社会有机体的重要构成要素,公民社会在推动我国社会经济发展,提供公共服务，制约国家权力,推进民主政治的同时，在发展过程中也面临着制度供给不足、公民意识薄弱、社会组织自身弱小等诸多问题。建构国家与公民社会的均衡关系，促进公民社会良性发展必须提高制度供给效率。

公民社会；制度环境；制度供给

作为我国社会经济发展和民主法治建设的有生力量，公民社会的孕育与发展，具有举足轻重的社会历史意义。一方面，它有利于转变政府治理方式，形塑国家行为，以实现善治理念；另一方面，它意味着国家、社会、公民三者的关系得以重塑。然而，我国公民社会在实际运行过程中却面临着诸多困境：有效制度供给时滞与不足，公民意识薄弱，社会组织汲取资源能力、组织管理能力欠佳，行政化、依附性、等级性明显等。就其发展所面临的障碍性因素而言，现存的制度环境是制约公民社会良性发展的重要瓶颈。如何建构有效制度供给和公民社会之间的互动均衡关系，为公民社会生存与发展提供良好的制度空间和自由环境，促进制度资本存量是本文的旨归。

一、公民社会、制度供给的内涵

作为西方舶来品的公民社会理论，在中国通常被译为公民社会、市民社会、民间社会。由于公民社会侧重阐释公民的政治参与和对公权力的制约意义，故而在当代学术语境下学者们对“公民社会”这一译名逐渐达成共识。公民社会理论源远流长，其内涵随着西方社会的发展而不断演变。从概念发生学的历史维度来说，“公民社会”这一概念在不同的思想家那里有不同的意蕴指向与价值取向。黑格尔认为，市民社会“是各个成员作为独立的单个人的联合”[1](P174)，市民社会是指那些独立国家之外并具有非政治性的社会自主领域。在国家与社会的关系上，黑格尔认为市民社会从属于国家，国家高于市民社会。马克思对此进行了批驳，他从经济层面来阐述两者的关系，认为市民社会决定政治国家，是家庭和市民社会把自身变成国家的，并指出如果没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础，政治国家也就不可能存在。恩格斯也同样认为，是市民社会制约和决定国家[2]，而不是国家制约和决定市民社会。美国学者柯亨和阿拉托则认为，公民社会主要是由生活世界的机构或制度组成的，即它是介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域、团体的领域及大众沟通形式组成[3]。在公民社会这一概念“鼻祖”的邓正来看来，公民社会是指社会成员在自愿和自治的基础上和契约性规则允许的范围内进行社会经济活动的私域及政治参与活动的非官方公域。

由此可见，公民社会的内涵有着不同的诠释视角，目前尚无权威性统一的概念界定。在这里，笔者倾向于“三分法”下的公民社会概念，即公民社会是独立政治国家之外并与之相对应的所有民间组织或民间关系的总和，是介于国家与市场之间的“第三部门”。从当代中国社会变迁进程及现实社会情境来看，公民社会是指在社会主义市场经济基础之上的非政治性的社会关系领域，它的功能价值与内涵指向对于形塑公平正义、民主法治的现代国家意义重大。

制度经济学认为，经济行为体在特定的环境下从事着各自经济活动，各种经济行为主体具有理性，他们在制度允许的条件下实现自身利益最大化。无规矩不成方圆，无约束的竞争行为势必引发不合理行为，从而增加交际成本。而作为一种游戏规则的制度，恰恰满足了维持社会秩序，约束行为主体行动的社会需求，制度的关键功能在于协调政治行为体的行动及确保理性的政治行为。马尔科姆·卢瑟福认为，制度是行为的规则，详细规定了具体环境中的行为，一般被社会群体成员所接受，它主要靠自我或外部权威来实施。制度是人类相互交往的规则。它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造[4](P35)。按照历史唯物主义观点，经济基础决定上层建筑，作为上层建筑范畴的制度，始终处于不断变化发展之中。制度供给就是在制度变迁需求的情况下产生，始终遵循“制度需求—制度供给”规律。也就是说，如果既定制度下的社会经济想要始终维持不断增长的活力状态，就必须要不断进行制度创新，为满足社会经济发展要求提供相应的制度资源支撑。新制度经济学者斯诺认为，制度由“宪法、法令、产权等正式的法规和道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则等非正式约束两大部分组成。”[5](P3)因此，社会制度供给主要是指政府用以约束和规范民间组织活动的所有正式或非正式的准则，包括正式制度，即法律法规，和非正式制度，即道德、禁忌、习惯、传统和行为准则等。基于此，制度大体上可以分为两种类型：一种是易变动的制度，这是“约束特定行为模式和关系的一套行为规则”[6]，它包括各级政府法律法规及部门规章；另一种是稳定性较强的制度，它主要是指宪法、基本国策、行为道德、伦理规范等。

二、公民社会发展制度环境分析

公民社会的兴起与发展，对推动我国社会经济发展，提供公共服务，制约国家权力，推进民主政治大有裨益。但其在发展过程中也面临着制度供给主体单一、制度供给滞后、制度供给较封闭等问题。因此，有必要从制度层面着手，提供有效制度供给以形塑政府行为、培养公民意识、提升公民社会汲取社会资源能力，从而实现“强国家—强社会”的现代化社会结构。

（一）制度供给主体单一、行政化色彩浓厚

与西方国家先有公民社会，后有民主国家不同，中国的政治发展逻辑则是先建立政治国家，然后培育公民社会。这就决定了两者制度供给主体的不同，西方制度供给主要来自政府、非政府组织和个人。而在我国，制度供给几乎都是由政府提供，在制度供给过程中很难看见社会团体及个人的影子。这样就会出现“在给定同样参与者的情况下，制度安排的成本可能最小，因为每个参加者都受制于政府的强制权力，不管他有多少不愿意，他都不可能选择退出。因而政府的强制方案可能会产生极高的利益，政府可能利用其强制力，强制实现一个由任何自愿的谈判所不可能实现的方案”[7]的情况。虽然我国对公民社会做出了宏观的制度安排，但在制度设计和制度运行方面缺乏细化与量化，国家对公民社会的性质和地位还存在明显的分歧与不足，因而这样的制度供给致使我国公民社会组织的行政化色彩浓厚。主要体现以下几个方面：其一，在政策法规取向上。政策取向多为选择性的鼓励和限制相结合，监管体制以限制和控制为主，登记管理实行双重许可制度等。这样的制度环境使公民社会陷入两难境地，极大损害了公民社会的自治性和独立性。其二，在管理方式上，业务主管部门对民间组织的人事、财务、活动等各方面工作进行干预式管理，对民间组织的重大活动实行请示报告制度和年度检查制度，严重削弱其自主发展空间。

（二）制度供给滞后、参与渠道不畅

制度供给滞后是指制度供给滞后于制度需求的状态。制度供给是由制度的非均衡状态引起的。当现有的制度安排或制度结构不能满足群众的政治参与诉求时，群众就会试图设法改变这种非均衡状态，此时需要制度主体提供更多的制度安排。如果这种需求的动机得不到满足，人们就会在非常规化的参与渠道中寻求情绪释放，必然会外化一些群众政治不服从行为，造成政治系统的紊乱。由于公民社会核心制度的缺失、制度结构混乱、制度设计不合理等因素，因而我国公民社会发展存在着制度真空地带。主要表现为：一是缺乏管理民间组织的一般性法规，目前我国管理民间组织所依据的多为行政法规或部门规章。二是现行法规缺乏针对性和可操作性，在制度设计方面缺乏具体的实施细则和应有的程序机制，造成相当一部分民间组织的管理条例“内容复杂，透明度低，了解困难”、“技术细节粗糙，内容笼统模糊，适用困难”[8]的景观和面相。

随着我国市场经济的发展，社会结构和利益格局不断分化重组。公民社会的兴起与公民意识的增强，促使越来越多的公民希望通过各种途径参与或者影响国家政策法规的制定。如果公民的利益诉求不能通过常规化的制度渠道输入到决策系统时，会导致制度系统输出失效，进而冲击现行的制度体系。我国现行制度安排为民间组织提供了相对狭窄的参与渠道，主要是为业务主管单位提供建议和要求，加之公众与政府对民间组织政治参与的不信任、政治参与程序及技术的匮乏，容易形成一个“没有渠道——找关系，依赖关系——轻视程序、规则和制度建设”[9](P78)的恶性循环，严重削弱民间组织在群众中的公信力和认同感，阻碍民间组织参与渠道的拓展和公民社会的壮大。

（三）制度供给较封闭、公民参与度低

西方国家的制度演变一般表现为“由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的”自下而上的需求诱发型制度变迁。而我国大多数的制度供给则是由“政府命令和法律引入实行”的自上而下的强制性制度变迁[6]。“利维坦式”的国家权力拥有丰富的资源和力量，通常借助强制性手段来决定制度供给的方向、内容、形式，这虽极大地缩短制度变迁进程，降低时间成本和社会成本。但这样供给的制度大多是封闭性、单向的，而且制度供给主体与需求主体在对制度安排的成本与收益的预期值上往往具有不对称性，如果制度的变迁与创新受到制度需求主体的欢迎，但却与政府主体的利益目标不一致，那么制度创新就会受到障碍，进而增加摩擦成本，社会就可能出现紊乱现象。同时，政府在制度设计过程中，往往闭门造车，缺乏与群众的有效互动，从而降低了公民对政治参与收益的期望和制度供给效果的认可度，势必增加制度在推行过程中的实施成本。以作为公民直接参与的制度安排——听证制度为例。从目前我国听证制度的运行情况来看，由于听证会所讨论的议题通常涉及公民的切身利益，因而我国公民关注和参与程度较高。但是听证会的举办、议题内容、参与人数等通常由政府主导，听证效果、听证议题、听证信息在相当程度上取决于政府行为及信息公开，公民往往处于被动地位。因此，许多公民对目前听证会及听证效果认可度不高，极大地淡化了公民对制度供给收益的期望和热情。

三、破解公民社会发展制度困境的意见

我国公民社会所面临的制度困境，反映了公民社会自身成长发展过程中的状况，交织着鼓励与限制的背反现象。随着市场经济和民主政治的发展，公民社会的兴起与壮大有助于推进民主政治进程和市场经济的健康发展。但是，我国现存的制度环境在许多方面由于时间间隔和地理区隔难以适应其进一步发展的需要，因此，政府必须要进行相应的制度变迁与供给，通过科学的制度供给来实现国家与社会的良性互动。

（一）主体多元化，鼓励制度创新

在制度市场里，制度的供给和发展存在着需求主体和供给主体之间的互动关系。制度市场的需求主体由制度的消费者(需求者)群体构成，制度市场的主要供给主体则是国家及其各级政府部门[10]。我国制度供给主体比较单一，且以供给主导型制度变迁模式为主，政府是制度供给的决策者，但非政府主体对制度创新的需求及态度也是制度供给主体需要认真考察的重要变量，我们应高度重视非政府组织和个人在制度供给中的地位与价值。民间组织通过参与社会管理活动，不仅有利于推动社会经济发展，提供广泛的公共服务，也有利于维护公民权利，参与公共决策。公民社会作为政府的助手和中间体，从事一些政府无力涉及的领域，向政府及时传达公众利益诉求，为政府出谋划策，提出相应的制度设计方案，增加了其与政府之间的互动，从而为制度供给与创新奠定良好的基础。创新是国家与社会发展进步的灵魂。我们只有在实现主体多元化的基础上，鼓励制度科学创新，才能更好地健全制度供给体系。一是，转变思维方式和工作机制。创新是一项复杂性的系统工程，需要丰富的知识积淀。各级政府应成立制度创新奖和专项基金，建立专家审核小组和学者评议机制，采用数据模型、头脑风暴法等先进的创新方法，为转变政府治理方式和实现善政理念提供智力支持。二是，实现强制性制度供给与诱发性制度供给的有机结合。强制性制度供给虽然极大地降低制度供给时间成本，在一定程度上对我国的发展具有积极意义。但诱致性制度供给模式才是符合制度市场规律的最佳选择。我们应当适时引入诱发性制度供给模式，弱化强制性制度供给模式在经济发展、公共服务等方面的作用，平衡制度供给与制度需求之间的关系。

（二）制度系统内外互动，优化投入产出比

完善的制度供给体制有助于培育良性发展的公民社会，更有利于在一个科学合理的制度供给系统中实现社会有机体各要素的优化升级，从而实现国家、社会、公民的良性互动。制度供给要保持制度系统内外互动，及时提供有效制度，降低制度供给成本，优化投入产出比，实现帕累托最优。应做好以下三个方面的工作：首先，制度供给主体要科学设计制度和建立强有力的监管机制。当事物各部分以最优的方式组合成整体时，整体结构的功能就会大于各部分功能，达到最大值。制度安排的科学设计及合理安排有助于提高制度收益率和制度供给效率，改变制度供给滞后的不利局面。政府应在制度实施阶段进行强有力的监督，对制度实施过程加以严格的监管、监控，以法律形式“硬约束”地方政府的实施过程，确保各种法律规章得到及时贯彻。其次，政府应建立健全制度供给反馈机制。制度供给反馈机制作为制度形成过程的终结阶段，意味着制度供给的结束。作为制度直接“受益者”的公民和社会组织应对制度的实施及其效果进行监督、评估、反馈，向制度供给主体及时传递制度运行情况，便于其对制度中的不足与缺陷及时作出调整、修补，从而实现新旧制度之间的更替及优化。最后，民间组织要争取自身生存与发展的制度空间。公民社会的成长与发展除了要突破既定制度空间的制约，争取有效的制度供给作为支撑之外，应以积极、主动、自信的姿态参与社会实践，通过自身的独特优势和实际行动博取公民和政府的信任，及时有效反应民意诉求，扩宽公民利益表达和参与政策制定的制度管道，适时改变发展过程中所面临的制度环境困境，推动制度的供给与变迁，使社会制度供给及时有效、科学合理，实现公民社会和制度供给的互动，奏出国家和社会的谐曲。

（三）拓宽利益表达渠道，发展合作主义公民社会

公民社会是一个场域，即各种社会力量和利益集团互相竞争和合作的领域。公民社会为公民利益表达、政治参与提供了形式多样的输出平台，这有利于消解下层的矛盾点和对政治系统的压力点。由于改革开放历史条件的局限性，我国在推动经济体制改革的过程中，并没有及时有效地推动公民社会发展，致使我国公民社会自主性与独立性差，发展成熟度低，其功能和结构相对单一。因此政府必须修改或废除不合时宜的体制机制，淡化政府和民众对公民社会的不信任，减少直接干预和监管力度等“围攻”行为，减少对民间组织自身的人事任免、活动审查、经费控制等“堵截”活动。市场经济的发展，导致我国社会利益格局不断分化，社会结构逐渐呈现出异质化，公民以原子化状态游离在国家与社会之间。由独立的公民个人基于共同的经济利益和价值观念自愿参与的民间组织所构成的公民社会，应成为表达公民利益和意愿的“传声筒”，将量子化的个人吸引到制度管道之中，促进国家与公民上下互动，推进民主进程。鉴于中国现有的政治体制和社会转型时期的复杂性，合作主义式公民社会不失为优化公民利益表达渠道的最佳路径。即“政府为了整合不同的利益集团，建立起由政府控制与支持的法团，来代表不同的利益集团，这种法团一开始都是政府的“派出所”，一方面，法团始终处于国家的有效控制之中；另一方面，国家法团组织进一步发展下去，就蜕变成社会法团，实现公民社团的软着陆。”[11](P16)通过合作主义路径，公民社会组织将会赢取政府和民众的认同与支持，提升其公信力和影响力，进而强化社会基础，实现政治价值的共识。

[1]黑格尔.法哲学原理[M].北京：商务印书馆,1961.

[2]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社,1965.

[3]何增科.市民社会：民主的希望还是偶像[J].中国社会科学季刊(香港),1998(春季卷22).

[4](德)柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华,译,北京：商务印书馆,2000.

[5](美)道格拉斯·C·诺斯.制度变迁与经济绩效[M].刘守英,译,上海：三联书店,1994.

[6]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁和强制性变迁[J].卡托杂志(美),1989(春夏季号).

[7]姚莉.论和谐社会的构建与地方政府制度供给机制的变革[J].理论界,2007(01).

[8]朱晓明.中国民间组织生存发展的法律环境研究[J].浙江社会科学,2004(03).

[9]王名.中国民间组织30年[M].北京：社会科学文献出版社,2008.

[10]蒋永福,王株梅.论图书馆制度[J].中国图书馆学报，2005(2).

[11]萧功秦.超越左右激进主义[M].杭州：浙江大学出版社,2012.

（责任编辑：朱 斌）

The Study of the Dilemma in the Development of Civil Society from the Perspective of System Supply

TIAN Qi-zhan
(University Of Electronic Science and Technology of China，Chengdu,611731，China)

As an important element ofmodern social organism,the civil society promotes the development of China's society and economy,provides public services,restricts the state power and promotes democracy,meanwhile the development process of the civil society is also faced withmany other issues such as inadequate system supply,weak civil awareness and small size of social organizations.In order to establish the balanced relationship between the state and the civil society,promote the healthy developmentof civil society,the efficiency of system supplymust be improved.

civil society;system environment;system supply

C911

A

123（2015）03-0079-05

2015-05-22

田启战(1990－)，男，河南商丘人，电子科技大学马克思主义教育学院，硕士。研究方向：中国政党政治。