走向治理的中心：现代社会保障制度与西方国家治理——兼论对中国完善现代国家治理体系的启示

贾玉娇

随着西方国家纷纷建立现代社会保障制度，福利国家体制全面确立。到了后福利国家时期，西方国家发展呈现出超越“左”与“右”的客观性，西方社会的自然演绎试图揭示出潜藏在资本逻辑中的不为人所熟知的规律，即现代社会保障制度成为破译资本主义密码、解读资本积累与发展深层要义的关键，它与资本相互纠缠所圈定出的范围成为资本主义当代演绎的张力空间。从社会保障制度“进入”、“嵌入”，直至与资本主义相融合，每一次二者关系的增进都以西方国家的治理危机为契机。从这个意义上讲，西方现代社会保障制度的发展史就是一部西方国家治理能力提升的演进史。

从边缘走向中心：社会保障制度在西方现代国家治理体系中的位移路径解析

马克思曾深刻揭示资本的本性在于追求剩余价值的最大化。对于资本而言，最理想的体制模式应该是资本主义奴隶制。这在号称资本主义的黄金国度——美国曾取得合法地位。虽然此种体制与资本主义经济生产基础相违背，但却充分暴露出资本贪婪的本性。那么，在工资这一劳动报酬之外，将剩余价值以福利的形式向广大社会成员转移支付缘何发生?这并非资本本性发生了变化，通过梳理现代社会保障制度发展史可知，每一次福利制度的推进都是以西方资本主义国家治理危机触底为契机，也由此解释了现代社会保障制度呈集中爆发式的发展分布形态。下面，笔者在描述现代社会保障制度走向西方国家治理体系中心历程的同时，试图揭示这一位移演进背后的来自现代国家治理体系完善的推动力以及阶级冲突与共识达成之间的张力关系。

(一)走进西方国家治理体系：现代社会保障制度建立

14～15世纪资本主义开始在佛罗伦萨、威尼斯和尼德兰等地萌发，这个欧洲文明所孕生出的力量迅速掀起了一场波及整个欧洲乃至西方世界的国家重构运动。传统的国家权威与社会秩序被打破，资本主义国家权威与治理秩序开始形成。在资本积累的驱动下，工业化和城市化进程加快。然而，城市并未成为文明的象征，贫困、疾病、犯罪、饥饿等问题日益泛滥。社会环境的日趋恶劣开始反作用于资本发展，引起统治阶层的关注。此外，国民政府(National Government)思想的提出为福利制度雏形的形成提供了依据。①在此背景下，1601年《伊丽莎白济贫法》应运而生。该法开创了使用公共资金的先河。②但是，由于该法存在较为严重的管理和道德问题，使其在后来的发展中被多次修改。虽然统治阶层尝试着化解早期资本积累过程中显现出来的社会矛盾，但是没能取得显著成效，社会矛盾有愈演愈烈之势。从19世纪上半叶的英国经济社会发展水平来看，贫富差距与财富增长同比拉大。

贫富差距如此悬殊，无产者权益无法得到保障，从而引发了第一次西方国家治理危机。这次整体性危机表现在以下三个方面：首先，社会冲突不断。马克思主义的诞生与广泛传播，向人们深刻展现了工人饥寒交迫的生活与资产所有者持有大量财富之间的因果关系，科学、系统地揭示了碎片化社会冲突表象下的矛盾本源，从而使得矛盾主体的边界逐渐清晰化，社会结构由此被划分为对立的两极——无产阶级和资产阶级。在马克思主义思想的武装下，工人阶级政党开始形成，西方出现了“社会战争”，使得国家权威的合法性面临严重危机。其次，国家安全存在隐忧。因缺少有力机制解决资本过于追求剩余价值最大化而导致社会分配严重失衡的问题，普遍贫困成为这一时期西方国家的痼疾，这严重威胁到了西方国家安全，导致资本主义经济危机频繁爆发。自1825年西方国家爆发第一次经济危机后，资本主义的自我瘫痪情况时有发生。按照马克思的观点，资本主义经济危机是资本无限追求剩余价值最大化而造成社会购买力不足的必然后果。这是资本主义本性使然，不可避免。只有发动无产阶级革命，推翻资产阶级统治，才能突破社会发展的瓶颈，推动人类社会向更高层次的文明迈进。因此，面对西方国家治理的手足无措，马克思主义开始成为一种信仰，在欧洲大陆弥漫开来。与此同时，俄国发生了1917年革命，随后布尔什维克取得政权，并于1922年成立苏维埃社会主义共和国联盟。马克思主义在东欧的成功实践更加剧了西方资本主义国家的危机感。

为摆脱国家治理危机，育有成熟工人阶级政党的德国率先创新国家治理体系。在俾斯麦的主张下，德国在19世纪末20世纪初，先后出台了《疾病保险法》、《意外事故保险法》、《老年和残疾保险法》、《遗属保险法》和《雇员保险法》等一系列社会保险法案，标志着现代社会保障制度诞生。很快，其他西方国家纷纷效仿，一张社会保障制度的大网开始覆盖欧洲大陆。现代社会保障制度为资本的可持续积累起到必要的托底保障，被世人誉为“社会稳定器”和“社会安全阀”，使得西方国家治理能力得到一定程度的增强。

(二)融入西方现代国家治理体系中心：福利国家体制确立

虽然西方国家试图借助社会保障制度来平和资本主义发展的内外环境，但是在资本积累的原始冲动下，资本主义体系仍旧存在诸多矛盾隐患，并沿着三条断裂线爆发了西方国家的第二次整体性危机。与前一次相比，这次危机关系着资本主义文明的生死存亡。

第一条断裂线发端于西方国家工人阶级政党日渐增强的政治压力。在率先建立起现代社会保障制度的德国，社会主义工人党发展迅猛，政治影响力逐渐增强。与此同时，英、法等国的工人阶级政党也取得了类似的成功。19世纪末20世纪初，社会民主党成为西欧国家议会大党，组阁开始屡见不鲜。针对这一时期工人阶级斗争形式的新变化，恩格斯指出，以激烈冲突为表现形式的阶级斗争已不再是无产阶级斗争的主要方式，议会斗争等合法形式成为更加有效的斗争方式。而且，此举将选举权这一具有欺骗性的工具转变为实现工人阶级解放的工具。③随着西欧社会民主党势力的不断壮大，资本主义国家面临的政治压力不断增大。

第二条断裂线发端于资本主义固有矛盾。自19世纪资本主义在西方全面确立统治地位以来，经济危机始终不断。乐观派认为，这是经济周期所产生的正常现象，无需政府干预。然而，1929～1933年经济危机的全面爆发彻底击垮了资本主义经济具有内在稳定性的论调，动摇了自由市场内生社会秩序并自发带来社会公平的神话。这场经济危机肇始于社会保障基础十分薄弱的美国，并随即波及整个资本主义世界，其波及范围之广、影响程度之深、持续时间之长史上空前。这次经济危机给资本主义经济以重创，使得资本主义整体发展水平倒退三十年。骤然爆发的“大萧条”使资本主义世界陷入“大恐慌”之中，同时也使其陷入对主导价值体系的社会认同危机之中。美国学者狄克逊·韦克特(Dixon Wecter)指出，这一时期把质疑深深带进了人们的生活。④随着“市场神话”还原为“市场失灵”，支撑资本主义的思想圣殿开始瓦解，转而信仰社会主义⑤的人数不断增多，这更加剧了西方国家的恐慌。西方国家所承受的治理有效性的压力日渐增强。如何走出危机成为西方国家面临的共同挑战。

第三条断裂线发端于失衡的资本主义经济体系。熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)指出创新与扩张成为资本主义保持生命力的两个主要途径。⑥因此，西方国家之间对殖民地与海外市场的争夺非常激烈，导致资本主义体系内部摩擦、冲突时常发生。同时，这一时期的世界经济与政治格局尚处于变动中，各主要资本主义国家对欧洲大陆霸主地位的争夺非常激烈。其中，德国作为新兴的经济强国，急于打破由英法等老牌资本主义国家所主导的欧洲大陆利益格局，最终导致第一次世界大战爆发。虽然“一战”以德国的战败告终，并且形成了以掣肘德国为目的的《凡尔赛和约》作为胜利果实，但是这也为日后法西斯主义盛行于德国埋下了隐患。法西斯主义之所以在这一时期产生重要影响绝非偶然，它是西方资本主义在内忧外患的重重压力下、在德国民族复仇情绪的作用下，为寻求资本主义发展出路而形成的狭隘民族主义和极端集体主义。在当时，它与民主自由主义和社会主义并立为世界三大意识形态。由此可见，这一时期的资本主义身处内忧外患的境地。换言之，西方资本主义在遭遇“失灵”的自由主义和“毁灭性”的社会主义的同时，还必须面对同样具有“自毁性”的法西斯主义。

几乎在德国法西斯政权建立的同时，一本对后来资本主义发展起到重要影响的经济学著作问世了，这就是凯恩斯的《就业、利息和货币通论》。在这本书中，凯恩斯提出有效需求理论，建构了总需求管理模型，指出为打破经济危机期间投入与产出之间的恶性循环，政府应当加大公共支出，创造有效需求，激活经济，将市场这驾跑偏的马车重新带回通往繁荣的道路上来。⑦凯恩斯关于国家与市场关系的论述，对于当时的资本主义世界而言，就如同亚当·斯密提出国富论、马克思揭示利润本质一样具有革命性。凯恩斯思想的重大价值在于破解了困扰资本主义发展的难题，即在亚当·斯密和马克思之间走出了第三条道路。在取得反法西斯战争的胜利后，面对满目疮痍的西方社会，如何实现国家的有效治理，夯实国家权威的合法性基础，成为亟需予以回应的重要议题。一场国家重构运动应运而生。

在严峻的危机面前，国家利益超越于各个利益集团的狭隘利益。在凯恩斯主义和社会民主主义的直接倡导下，福利国家体制在西方世界普遍建立起来。这标志着资本与福利的关系从福利外在于资本向资本嵌入福利的阶段转变。福利国家的产生是资本主义自产生以来所取得的一系列文明——它囊括了物质文明、精神文明和制度文明——的集中体现和综合作用的结晶;是西方各利益集团为应对自20世纪30年代以来不断加深的资本主义国家危机而达成利益妥协或结盟的结果。⑧它成为战后西方民主国家的主要和平原则⑨，并作为社会矛盾的解决方式获得了广泛赞誉⑩，并成为资本主义战后“黄金时代”的内在组成部分。在这一时期，资本与福利构成了一个复杂的联合体，其法律的和组织的特征系统地交织在一起。（11）到20世纪60年代，福利制度成为经济、政治与社会生活的主导原则。

就经济方面而言，与后福利国家时期对福利的普遍质疑不同，在这一时期的福利意识形态中，福利制度远不是强加于经济系统之上的沉重负担，而是资本积累系统内在的经济、政治稳定器。通过它可以重新唤起经济发展的动力，并防止经济急剧衰退。（12）为阐释福利国家体制下社会保障制度的经济功能，不妨将整个经济系统划分为生产、交换、分配与消费四个环节。按照马克思的观点，生产的过程即为消费劳动力（13）的过程，劳动力质量的高低会直接影响生产效率。因此，劳动力作为生产力的三大构成要素之一，对生产力的提升具有根本意义。而促进劳动力再生产、修复和提升的资源正来源于国家在教育、培训、健康、住房、食品等方面所相应设置的社会保障项目;国家通过将征缴上来的社会保障税或费，以各种收入维持项目和社会服务的形式转移支付给全体公民，从而在一定程度上缩小了收入差距。此外，转移支付给劳动者的收入会对他们及其所在家庭的经济活动产生重要影响，一方面，这会使他们对未来的生活形成安全、稳定的预期，从而改变他们当下的经济行为偏好;另一方面，无所不包的福利措施保障了人们有足够的消费能力，来迎合消费社会的要求。由此可见，劳动力的“非商品化”价值不仅会转化为商品价值，还会转移到消费领域，转化为劳动力的“商品化”价值。除此之外，通过“共同决策”、“共同投资”等方式来增加市场的可预见性（14），从而规避“市场失灵”带来的经济风险。

就政治方面而言，福利国家的产生是彼此冲突的政治力量相互妥协的结果，反过来，福利国家也会促进阶级共识的形成。这种阶级共识往往充分体现在资本主义国家权威合法性基础的建构过程中。以政党选举为例，由于行使公共权力通常要求得到选民的拥护，而选民对福利制度有很强的依附，因此政治家害怕因实施福利削减政策而在选举中遭到报复（15）。在政党选举过程中，政治家为换取选票而提高福利水平的做法，在与民主国家的政治承诺相契合的同时，也刺激了社会成员利益诉求的不断增强，并制造出福利刚性增长的现象。

与前两个方面相比，社会保障制度的社会功能显然得到更早的开发与应用。到了福利国家时期，社会保障制度极大地增进了社会个体与国家之间的依附关系，并在那些合作基础薄弱的西方国家中，与民主制和股份制等政治经济制度一起销蚀了“无产阶级”作为基本社会行动单位的能力，从而避免了社会运动或大规模社会冲突的发生。同时，社会保障体系中的促进就业项目起到了社会整合的作用。涂尔干指出，就业不仅是实现个人自助的主要形式，还是实现社会整合的重要载体。职业群体作为容纳原子化个体的容器，既是一种代表社会个体表达利益诉求的存在形式，又是一种能够通过职业伦理来约束与规范社会个体的结构性存在，并伴随社会分工的细化而内生出社会团结机制。（16）此外，社会保障制度所实现的劳动力“非商品化”被称为社会权利的容器（17）。因此，西方国家福利水平的高低直接反映出社会个体所拥有的社会权利的多少。可见，在福利国家时期人们的社会权利得到普遍提升，并获得持续发展。

制度逆转遭遇结构强制性：后福利国家时期西方国家治理动向与效应

长期以来，福利制度一直被看作发达工业化民主国家的一个本质特征。然而，自20世纪六七十年代起，在社会科学中广泛流传着一种假设，即无论是作为一个经济体系，还是作为一种文明，产业资本主义都处于一种深刻的、不可逆转的危机之中（18），即“福利国家危机”。为摆脱这一危机，西方国家纷纷告别凯恩斯主义，一致地转向了自由市场主义。此后，这一在“二战”后的欧洲社会几乎得到普遍接受的、用来创造和平与和谐的原则，却成为怀疑的目标、批判的对象，成为新的矛盾和政治分裂的源泉。（19）

作为对自20世纪70年代全面复兴的新自由主义的回应，西方国家大体形成了两种具有代表性的国家治理方案：一种方案由新保守主义提出，即福利收缩战略(retrenching)和政策;另一种方案由社会民主合作主义提出，即维持(maintaining)福利国家的战略。后者是在新的历史发展条件下对社会民主主义的发展。它通过在国家、企业及工人之间达成合作，达成共识，以使问题得到有效解决。由于这种方案是在不牺牲社会保障的前提下保持经济竞争力，所以在欧洲及其他地方得到普及。（20）以这两种方案作为钟摆能达致两个端点，而在这两个端点之间，我们这个时代的大多数福利国家可根据其目标和政策，被置于这个钟摆运动轨迹之中的不同位置。

然而，此后的福利国家实践却呈现出不以意识形态为转移的客观性，亦即强制的结构性。米什拉(Mishra．R)在考察这一时期西方国家的政治主张和实践后发现，无论是以里根政府和撒切尔政府为代表的新保守主义，还是像瑞典、奥地利这样的社会合作主义政制（21），在各个政府举起的不同的意识形态的旗帜下，社会福利实践的现实几乎是一样的。在新保守主义国家，“对废除福利国家战略和让他人节衣缩食的普遍热情基本上未被转化成实际结果”（22）。不同理论派别的社会科学家一致认为，尽管右翼喧嚣一时，但福利国家已不可逆转。（23）对此，勒格朗(LeGrand)和温特(Winter)指出，在面临有史以来最严重的意识形态攻击之际，福利国家还能证明自己“具有如此非凡的弹性和耐力”（24）。与不得志的右派相似，左派也无法完全实现其政治主张，因为这意味着在资本主义范畴之外寻找解决的办法。

在后福利国家时期，主导国家治理行为超越左与右的力量是什么呢?对此，米什拉指出，这股力量就是代表各个利益集团之共同利益的“国家利益”。那么，又是什么力量引导着国家利益呢?这一力量源自于福利国家所塑造出来的资本与福利之间的复杂关系。一方面，经过近三十年的福利国家体制建设，社会力量不断壮大。一旦政党采取福利削减措施，势必会招致社会自我保护力的反作用。（25）另一方面，资本对福利的态度具有复杂性。奥菲(Offe)曾精辟地指出，继续推行福利，对资本主义国家来说是破坏性的，然而没有福利对资本主义国家来说是毁灭性的。这是因为缺少福利制度调节的资本主义会陷入其累进性的“自我瘫痪”之中无法自拔（26），从而深刻揭示了二者之间既共生又充满张力的关系。换言之，在由资本与福利构成的当代资本主义矛盾体内，既存在传统意义上的阶级对立或排斥，又存在“跨阶级联盟”。因此，西方国家在进行福利制度改革时，雇主的态度将比我们普遍设想的更加复杂。（27）

然而，在利益联盟基础薄弱的美国，新自由主义迅速占据主导地位，它再次覆盖政治、经济、新闻媒体以及学术等领域。在上述文化再生产机制的作用下，新自由主义不断生产着与其建构的社会相合意的社会产品。保罗·克鲁格曼(Paul R．Krugman)指出，人们开始慢慢遗忘罗斯福新政所创造出来的社会“大压缩”，再次将自由市场体制下的社会失衡视为理所应当的事情。直到2008年金融危机爆发前，美国社会的贫富差距程度达到与19世纪末20世纪初时的相近水平。绝大多数社会成员不具备维系经济繁荣的购买力，同时在政府金融监管体制存在漏洞的背景下，导致这一时期金融衍生品花样繁多。换言之，支撑起这一时期“美国梦”的不是坚实的社会基础，而是虚拟的金融泡沫。因此，经济危机的根源在于社会危机。（28）然而，自2008年金融危机以来，随着全球性经济衰退的加剧，新自由主义的观点变得更为盛行。

揭示制度魅影下的利益之争：对福利国家体制危机的深层解析

虽然从20世纪70年代起，主张福利削减的观点逐渐掌握话语权，但是由前文分析可知，资本与福利之间的抗衡与博弈成为主导西方国家治理行为的客观力量。然而，随着新保守主义势力的日渐增强，在新的社会变迁背景下，福利国家面临的政治、经济和福利制度本身的挑战日益严峻。因此，辨析福利国家危机的真正根源成为本文必须回应的议题。诚然，一个已经达成共识的问题是几乎所有的福利国家都陷入了困境，但是对危机产生的外生源和内生源，以及在理清可能产生困难的因素、明确这些因素对福利制度造成压力的具体过程或确定它们的相对重要性等方面的认识一直进展有限。

从对福利国家危机的一般解释来看，工业主义逻辑所主张的观点日益深入人心，即认为经济发展是社会保障制度建设的基础，但却忽视了社会保障制度对经济发展的作用。在这一解释框架下，人们通常用来诟病福利国家的两个工具是“全球化”与“老龄化”。这是因为由这两个因素推导出来的解释逻辑——全球化所产生的资本大量外流，与老龄化所产生的养老金支出压力增大，导致福利国家陷入入不敷出的财政危机——看似顺理成章。此外，这也使得福利制度失灵的观点变得更加有说服力。因为在许多国家，社会保护这座大厦被冻结在一个不再存在的、过时的社会经济秩序中，致使它不可能充分地回应那些新的风险和需要。（29）然而，正如皮尔逊(Paul Pierson)所指出的，在面对福利制度削减的种种压力时，应该分别考量压力到底有多大?又从何而来?只有对上述问题形成清晰的认识，才能形成对各项政治改革和政策调整是否可信的准确判断。

为在诸多压力中探究福利国家危机的真正根源，需要对上述两种常见观点予以辨析。在分析全球化与福利国家危机之间的关系时，艾弗森(Iverson)和赫尔曼·施瓦茨(Herman Schwartz)挑战了形形色色的全球化观点，指出人们对全球化影响的理解通常有误。他们缜密地区分了国际经济变化和福利制度困境之间可能存在的种种不同因果关系，发现在许多情况下，这些因果关系的路径并没有什么根据。他们甚至连能支持全球化对福利制度有最起码影响的证据也没有找到。（30）然而，施瓦茨认为，全球化对福利国家危机的影响在于：由美国政治经济变革所掀起的解除管制浪潮，在全球化的作用下迅速波及其他国家，导致这些国家中的保护性就业体系纷纷瓦解。

艾弗森和皮尔逊认为福利国家面临的主要压力不是来自外部，而是来源于内部。（31）那么，导致福利国家危机的罪魁祸首会是由于欧洲日益严重的老龄化而不断加深的财务危机吗?事实上，当代福利国家面临的财政压力并不是一个新鲜的问题。自福利国家诞生以来，财政压力就始终存在。以英国为例，虽然在1940年英国男性的预期寿命只有59．4岁，远远低于当代英国男性预期寿命（32），但是不能以此作为判断当时财政压力不大甚至没有的依据。因为这一时期的西方国家刚刚经历过一系列重大危机的冲击，整体经济发展水平倒退三十年。而如此薄弱的经济基础却支撑起福利国家这座大厦，其财政困难程度可想而知。

那么，福利国家危机的内部根源是什么呢?拨开财政危机的表象，越来越多的学者认识到这是一场阶级妥协机制或利益共识的瓦解。（33）弗兰茨－克萨韦尔·考夫曼描述的一幅20世纪晚期德国的福利景象形象地揭示了这个谜底：“一场普遍的分配斗争打响了，这是德意志联邦共和国自成立以来从未经历过的事。现在的问题不再是对增长进行分配，而是在停滞甚至缩减的公共预算的范围内对紧缩进行分配。令人困惑的是，与此同时，股市生意兴隆，自营业者的收入过度膨胀，而政府的政策却在竭力降低最高税率。一些人在谈论‘来自上层的阶级斗争’，而另一些人则在谈论‘社会妒忌’和‘投入必须得到回报’。”

事实上，在20世纪70年代自由主义回潮之前，右翼人士就已经开始在整个社会中培育对福利制度的幻灭感。随着这股声音的不断扩大，西方国家自“二战”以来达成的利益共识开始瓦解，从而导致福利国家这座大厦出现动摇。

利益共识的瓦解主要受到以下两个层面因素的作用，一方面，政治权利结构决定福利国家改革的路向与速度。值得提及的是，这场利益共识的瓦解最先起于美国，英国直到20世纪70年代中期甚至更晚才出现可与美国相比的普遍的右翼观念。如果考察这一时期整个西方国家的福利改革动向，会发现各国福利体制改革的速度和方向不尽相同。这是因为每一个福利国家都是围绕其自身特殊的组织结构、社会分层和社会融合的逻辑而组织发展起来的。不同的政治性阶级联盟的历史与现状决定了福利国家的类型与走向。在社会基础坚实、合作水平较高的国家中，强大的社会力量成为促使利益共识达成的结构基础。如法团主义国家的福利水平均比较高，并且福利共识保存得较为完好;而在自由主义福利国家中，福利共识则更容易遭到遗弃。

另一方面，资本属性决定共识必然最终走向分裂。资本主义越是发展，内部矛盾就越紧张。矛盾产生的根源在于资本追求剩余价值最大化与社会利益诉求不断增强的紧张关系的加剧。对此，可以从以下两个方面展开分析，首先，“商品化”与“去商品化”之间的矛盾难以调和。在卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)、米歇尔·于松(Michel Husson)、奥菲和安德森等人的论述中，均揭示了资本主义这一发展悖论，即资本主义越是发展，其“去商品化”或“社会化”的水平就会越高，而这是资本所难以容忍的。当“去商品化”的程度超出资本所能容忍的底线时，资本与福利之间的契约关系自然瓦解。其次，社会力量的发展壮大给资本扩展不断设置新的再分配界限。（34）因为福利国家体制中隐含的契约关系，亦即合法性基础为：资本必须给予社会权利的发展以尊重，在促进社会发展中实现资本利益的可持续化和最大化。然而，随着以中产阶层为代表的社会力量的壮大，导致资本主义关系扩展受到越来越强烈的制约。因此，资本主义越来越缺少动力继续把满足社会日益增长的需求纳入其发展的逻辑之中，甚至急于改革这一局面，但却最终陷入摒弃福利制度的主观愿望与强制性现实结构的矛盾之中。

对中国完善社会保障制度与现代国家治理体系的思考

由前文分析可知，社会保障制度建立标志着西方现代国家治理体系形成。然而，在新自由主义散布的重重迷雾下，社会保障制度与国家治理的关系被误读，其在国家治理中的作用被淡化，同时还遭遇种种诟病。受此示范效应的影响，被建构起来的“福利病”与福利危机恐慌四处弥漫，这将对后发展国家的社会保障制度建设与国家治理体系完善产生重大影响。在福利危机的巨大舆论导向下，一些后发展国家纷纷作出制度回应。在此，笔者提出两种具有不同价值立场的反应类型，第一种是恐慌式反应。因对福利陷阱形成过度恐慌心理，不加辨析地接受关于福利弊端的种种观点，从而将社会保障制度视为社会负担，将社会保障与经济增长对立起来。以此价值立场为出发点，主张社会保障制度的市场化取向，强调低水平的国家责任，从而努力型塑出与经济发展需要相契合的“勤劳”的劳动者，同时极力避免政府福利负担过重而产生的财政问题。与此种价值立场不同，第二种是理性开创式反应。对福利危机进行理性辨析，分辨出哪些问题是由福利制度本身产生的，同时深刻认识当下探讨的福利国家危机是资本主义体系内部矛盾的显现。积极探索与本国政治、经济、社会与文化相契合的社会保障制度，例如，中国政府曾提出的“五位一体”方针，同时努力建成社会保障制度的自我更新机制。福利制度绝非西方仅有，福利国家危机是福利资本主义本质矛盾的爆发，不能因此否定福利制度对国家治理的重要意义。

中国是世界上人口最多的国家，同时也是全世界最大的发展中经济体，如何充分发挥自身人口优势，实现经济与社会良性互动，既是一个老话题，又是一个新命题。这既是在新常态下实现产业结构升级的基本举措，也是实现国家治理体系创新的重要议题。社会保障制度作为一项基本的社会保护机制，具有实现个体与国家、经济与社会双赢的制度理性。这是因为人既是发展力量的源泉，更是发展的目标，只有在社会、市场与国家的同步共赢中，才能实现国家利益的最大化。反思西方福利危机，其暴露出来的根本问题是资本逻辑操控下的福利制度理性存在缺陷，这也是资本主义福利制度本身无法避免的问题。从表面上看，虽然福利制度具有一定程度的反资本积累倾向，但是仍然无法回避资本主义这一制度本源。因此，摆在中国面前的一个重大发展议题是如何建立与中国特色社会主义相适合的社会保障制度。

目前中国社会保障制度是以新中国成立以后的国家—劳动保障制度为前身，但是对于具体的起始标志，学界观点不一，目前达成的一个基本共识是中国社会保障制度出现在以改革开放为标志的社会转型初期，并由此揭开了中国现代国家治理体系的建设进程。在中国特色社会主义建设事业的摸索期，中国将解放和发展生产力，大力发展市场经济作为国家治理的核心议题，但是也付出了相应的社会代价，引发诸多社会问题。在此背景下，中国吸收借鉴西方国家的社会保障制度建设经验，建立起了具有中国特色的统账结合的社会保障模式，在社会转型初期发挥了十分重要的保底线、促稳定的社会与政治功能。随着中国社会转型进入深水区，习近平总书记在“省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班”上，集中阐述了“四个全面”战略布局，提出全面深化改革的发展规划。这是当代中国特色社会主义事业发展的必然要求，是中国特色社会主义发展规律的内在要求。在此背景下，应对中国国家治理体系进行系统梳理与总结，合理规划、逐步调整国家治理体系内部结构，充分发挥社会保障制度的国家治理功能。

自十八届三中全会提出发挥市场决定作用的改革方针后，中国社会保障事业发展面临新的机遇与挑战。对此，应进行系统梳理与理性分析。简单来说，可将社会保障事业发展归结为两个层面的问题：第一个层面是社会保障与经济发展之间的关系问题，这是首当其冲要深入阐明的基本问题。第二个层面是社会保障制度问题，具体说来，主要包括以下三个问题：一是社会保障资金来源问题，这实际上是社会责任主体及其相互关系问题;二是社会保障对象问题，即社会群体与社会保障资源的配给问题;三是资源配给问题，即如何以相对较小的成本，尽可能最大限度地满足目标群体的需求。作为上述问题的集中反映，政府负担过重成为一个亟需攻克的难题。造成这一难题的原因十分复杂，首先，它在一定程度上暴露出现行国家治理体制下国家投资的价值取向，即重经济、轻社会;其次，暴露出中国社会保障制度设计存在弊端。与欧洲相似，中国的社会保障制度也是一种重收入维持的事后补偿策略，这必然导致伴随转型社会风险加剧而社会保障负担过重的后果;再次，随着社会转型进程中家庭保障功能削弱，很多原本由家庭承担的责任外抛，然而，刚刚兴起的社会建设与发展时间尚短的市场难以承载此责任，因而政府成为理所应当的责任主体，并形成对政府责任回归的强大社会舆论，由此加剧了政府负担过重问题;最后，中国社会保障资源递送体制存在效率低下的问题，导致公共资源在层层递送的过程中出现截流、蒸发以及稀释等问题，造成资源浪费与供给效率低下等诸多问题。

对此，新形势下的中国社会保障事业在进行制度调整时，应全面、彻底地梳理与考量其与经济发展之间的关系，重塑社会保障在国家治理体系中的地位。首先，对人力资本的生产与再生产进行上游干预。如实现教育福利资源的普惠;加大职业培训援助力度;在推进基本医疗产品与资源均等化的同时，提高对重大疾病和罕见病的保障水平;进一步完善、落实劳动者权益保障法，切实保障劳动者的合法权益。其次，进一步培育社会责任主体。塑造市场经济条件下的社会企业形象，充分发挥企业社会责任;鼓励家庭保障责任回归，保护家庭结构完整;同时，进一步调整政府角色与功能，做到不缺位、不越位。最后，创新社会保障资源递送体系，缩短资源递送链条，尽可能减少其间的道德与制度风险，提高资源配给效率。［本文受到吉林大学青年学术骨干支持计划项目“中国特色社会保障模式基本理论研究”(项目号：2015FRGG01)以及吉林大学优秀青年教师培养计划资助］

①Schmitter，P．C．，“Still the Century of Corporatism?”Review of Politics，1974，36，p．103．

②威廉姆·H．怀特科、罗纳德·C．费德里科：《当今世界的社会福利》，解俊杰译，郑秉文校，法律出版社2003年版，第151页。

③恩格斯：《1848年至1850年的法兰西阶级斗争·导言》，人民出版社1965年版，第7、9页。

④⑤狄克逊·韦克特：《大萧条时代：1929～1941》，秦传安译，新世界出版社2008年版，第34、57页。

⑥约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，杨中秋译，电子工业出版社2013年版，第56页。

⑦（12）马克·斯考森：《现代经济学的历程》，马春文译，长春出版社2006年版，第327、329页。

⑧考斯塔·艾斯平－安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第6页;奥菲：《福利国家的矛盾》，吉林人民出版社2011年版，第2页。

⑨（15）（30）保罗·皮尔逊：《福利制度的新政治学》，汪淳波、苗正民译，商务印书馆2004年版，第165、17、9页。

⑩（14）（26）奥菲：《福利国家的矛盾》郭忠华等译，吉林人民出版社2011 年版，第1、68、17 页。

（11）考斯塔·艾斯平－安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第2页;马克·斯考森：《现代经济学的历程》，马春文译，长春出版社2006年版，第326页。

（13）罗伯特·阿尔布里坦：《经济转型：马克思还是对的》，李国亮、王道云、贾海译，新华出版社2013年版，第71页。

（16）涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第132页。

（17）考斯塔·艾斯平－安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第23页。

（18）柯文·M．布朗、苏珊·珂尼、布雷恩·特纳、约翰·K．普林斯：《福利的措辞》，王小章、范晓光译，浙江大学出版社2010年版，第26页。

（19）罗伯特·L．海尔布隆纳：《资本主义的本质与逻辑》，马林梅译，东方出版社2013年版，第19页。

（20）（22）R．米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第28、41页。

（21）里根政府在上台时承诺减少政府赤字，砍掉公共支出并最终平衡预算。但实际上，里根执政期间的预算赤字上涨到历史最高水平。在英国也一样，撒切尔政府的到来也带来了社会支出的上升而不是下降。另一方面，像瑞典和奥地利这样的社会合作主义政制，尽管坚持对国家福利负有集体责任的原则，在实践中也不得不减少社会支出，接受更高水平的失业。

（23）如奥菲、塞伯恩(Therborn)、皮文(Piven)和克劳伍德(Cloward)、勒格朗(LeGrand)和奥希金斯(O’Higgins)都一致认为新右派的现实与他们的言辞相去甚远。

（24）LeGrand，J．and Winter，D．，“The middle classes and the defence of the British welfare state”in R．E Goodin and J．LeGrand(eds)，Not Only the Poor，Allen ＆ Unwin，1987，p．148．

（25）许多国家对社会福利政策进行了重要修改，结果引发了各种激烈的冲突，并触发了广泛的社会不安定。在全世界所有经济富裕的民主国家中，福利制度位于政治争论和社会冲突的中心。

（27）菲利普·马诺：《各种类型福利制度的比较制度优势及福利制度改革的新联盟》，载保罗·皮尔逊编《福利制度的新政治学》，商务印书馆2004年版，第146页。

（28）王卓祺主编：《东亚国家和地区福利制度：全球化、文化与政府角色》，中国社会出版社2011年版，第1～3页;孙立平：《以重建社会来再造经济》，《社会学研究》2009年第2期;拉古拉迈·拉詹：《断层线》，刘念、蒋宗强、孙倩译，中信出版社2011年版，第9页。

（29）考斯塔·艾斯平－安德森：《转型中的福利国家》，杨刚译，商务印书馆2010年版，第102页。

（31）艾弗森和皮尔逊都认为富裕民主国家的就业结构所发生的深刻转变，即从制造业转向服务业促进了补偿性社会政策的发展。在艾弗森的分析中，劳动力流向生产力水平增长幅度有限的部门，结果导致经济增长放缓，从而造成成熟的福利制度财政紧张。皮尔逊认为有一系列的“后工业化转变”给福利制度造成了严重压力，其他转变还包括政府承诺的到期兑现、家庭结构的变化以及人口老龄化。

（322007）年，英国男性预期寿命增至78岁。

（33）考斯塔·艾斯平－安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第6页;奥菲：《福利国家的矛盾》，吉林人民出版社2011年版，第2页;R．米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社2003年版，第4页。

（34）E．K．亨特：《经济思想史——一种批判性的视角》，颜鹏飞译，上海财经大学出版社2007年版，第5页。