新《食品安全法》与食品安全多元共治模式

辜胜阻 刘 伟 王建润

新《食品安全法》与食品安全多元共治模式

辜胜阻 刘 伟 王建润

近年来,旨在解决跨领域、跨部门公共问题的治理理论逐渐成为公共行政领域研究的焦点，我国学者也针对此理论开展了大量研究。新《食品安全法》提出了“社会共治”的理念，这对于推动我国食品安全监管体制转型具有重要意义。构建全面高效协调的食品安全多元共治模式，保障人民的“食品安全权”，需要通过调动政府、生产经营者、行业协会、消费者、媒体等多元主体的积极性，加大对食品安全违法违规行为的惩治力度，加快推进食品安全信息化建设和信用体系建设，逐步形成“企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障”的食品安全治理新格局。

《食品安全法》 社会共治 食品安全监管 治理模式

民以食为天，食以安为先，食品安全是重大的基本民生问题。中国全面小康进程中“最受关注的十大焦点问题”调查显示，食品安全问题已经连续三年位居首位。①食品安全涉及民众的共同利益，具有类似公共物品的非竞争性和非排他性的特征，单独依靠市场方式治理食品安全问题是很困难的。②频发的食品安全事件在一定程度上反映出以政府单一主体为中心的监管模式已经无法适应当前严峻的食品安全形势,食品安全监管面临“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境，迫切需要推动食品安全监管模式创新。

多元共治理论与食品安全多元共治模式

食品安全是一个复杂的综合性社会问题，既关系到民众的身体健康、生命安全,又关系到社会经济的稳定发展。食品安全监管一直以来都是世界性难题，即使在食品安全制度相对健全的国家，食品安全事件也时有发生。相较于其他商品而言，我国食品安全监管的难度较大：一是食品供应链条较长、风险传导性强、危害性大。食品生产、流通和消费所涉及的部门多、环节多、地域跨度大，从农田到餐桌，涵盖种植、养殖、加工、流通、销售等十余个甚至几十个环节，从生产地到加工地再到消费地，可能跨越数省甚至数国，任何一个环节出现的任何一点安全风险都会顺着食品供应链传递下去。而一旦出现问题，就将直接影响到消费者的人身安全。二是我国食品生产经营主体多，食品生产经营领域存在着大量缺少食品安全知识和意识的普通农民和小商贩，面对数以亿计的食品生产经营主体，食品安全监管任务十分繁重。据统计，小微企业大约占我国食品生产企业的80%，再加上个体工商户，所占比重可能会达到90%，但是这批企业和商户很多达不到食品生产经营许可条件。三是食品安全体系中固有的信息不对称问题非常严重，消费者根本不可能充分了解食品的实际状况特别是安全状况，难以独立鉴别风险。四是食品安全责任追溯机制缺失，对相关事故责任人的追责非常困难。食品流通环节较为复杂，传统经营者仍以现金交易为主，相关交易凭证以手写为主，真假难辨，不易保留。同时，物流运输、消费习惯和产业特点等都会对追溯制度造成影响。

从食品安全治理实践来看，我国食品安全监管体制一度是政府主导下的“九龙治水”模式，食品安全监管大致经历了由卫生部主导到国家质检总局主导再到食药监总局和食安委主导的监管主导权转换，但是在这一连串的监管主导权转换中，原有的体制漏洞并未被有效补上。2013年，国务院新一轮机构改革将食品监管权力集中到国家食品药品监督管理总局，但从实施效果看，新的监管体制形成并发挥效力尚需时日。一方面，短期内食药监系统无法有效整合各方资源，建立起自己的检验检测和行政执法体系；另一方面，仅仅依靠食药监总局难以承担繁重的监管任务。目前食药监系统人员已有20万左右，超过机构改革前人员配置，但一些地方仍然在呼吁人力不够、办公场所不够、检验检测设备不够。③

面对这一监管困境，国内理论界从多个维度进行了探究，普遍认为食品安全监管不能由政府包揽，要引入社会各界力量，只有变“监管”为“治理”，才能实现对食品安全问题的标本兼治。治理理论是20世纪末以来公共管理领域最具影响力的理论之一。④联合国全球治理委员会认为，治理是指各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式总和，是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程。学界围绕协商治理、协作治理、协同治理与合作治理等概念展开了较为广泛的论述，目前“协作治理”“合作治理”“协同治理”等词汇常常被国内外学者用来指代政府与其他组织之间跨部门的合作、共治。⑤而对于各个概念间的纠合与差异，理论界并未形成一致看法。

我国的社会政策实践大体经过社会统治—社会管理—社会治理三个阶段。党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，实际上已经初步体现了治理的理念。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式和激发社会组织活力，正式用“社会治理”一词取代了以往“社会管理”的提法。社会共治是治理理念的新发展，即多元社会主体在社会权力的基础上共同治理公共事务，通过协商民主等手段发起集体行动以实现共同利益的过程。⑥它蕴含着社会共治主体间通过职能分工发挥差异化的管理功能，为了共同利益相互对话协商、互动博弈等丰富内涵。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。

食品安全的社会多元共治是我国在十八届三中全会精神指引下的社会治理模式创新，是“社会共治”理念在食品安全监管领域的重要体现。邓刚宏认为，从单一的政府监管走向社会共治是我国食品安全监管体制改革的必然选择，推进食品安全社会共治的基本思路就是简政放权，强化执法责任，引入社会力量参与食品安全执法检查。⑦刘飞等认为，国家主导的食品安全治理模式呈现出“内卷化”趋势，新的食品安全治理机制应该置于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的视角下考察，运用国家、市场与社会的合力来进行社会共治，在国家、市场和社会之间形成平等的伙伴关系。⑧莫于川认为，食品安全治理应当适应从国家管理向社会治理的理念转变，这离不开政府自上而下的鼓励、引导、规范，也离不开社会自下而上的推动、自觉和理性。⑨陈彦丽认为，食品安全社会共治强调多元主体的共同参与，能够在解决市场失效的同时，有效克服政府单一监管的缺陷，是比食品安全监管更有效率的替代选择。⑩

我国食品安全的“社会多元共治”主要涉及五个问题:一是多元治理主体之间呈现何种关系，多元主体如何参与治理；二是如何实现政府监管方式的转变，如何由一元管制转向多元治理；三是如何明确食品安全社会共治主体各自的法律责任，以实现权责利的统一；四是如何依法完善食品安全社会共治的制度体系，让食品安全社会共治规范化、制度化；五是食品安全多元共治模式可能面临何种困境，如何克服这些困境。首先，食品安全多元共治要依靠政府、市场、社会多方合力，政府不能唱“独角戏”。从社会共治涉及的主体来看，食品安全涉及各级政府及其食品安全监管部门、生产经营者、消费者、媒体、行业协会及第三方认证和检测机构与专家等多个方面的主体。其次，食品安全多元共治模式的实现和发挥效用，需要依赖一系列健全的机制设计，要明确各方权利义务,充分调动各方主体“主动参与”的积极性，避免出现权力冲突或者治理真空，甚至变“多中心治理”为“无中心治理”。第三，食品安全多元共治模式下，政府依然处于核心位置，但要“有所为、有所不为”，加快职能转变，将政府的工作重心由监管“第一线”转变到确保“多元共治模式”更好地发挥作用上来，协调好多元治理主体之间的关系，政府不再只是控制者和支配者，而是规则的制定者和合作行为的推动者和激励者；从管理的强度上来讲，政府不再力求大而全，而是力求所管理之事务在结果上的有效性。

新《食品安全法》：食品安全多元共治模式的法治基础

2015年4月24日，“最严”《食品安全法》被通过，并将于2015年10月1日起施行，这为我国创新食品安全监管模式、构建“最严”食品安全管理体制奠定了制度基础，新《食品安全法》(以下简称“新法”)承担着新常态下推动我国食品安全监管体制转型的重大历史使命。

“新法”体现了十八届三中全会“建立最严格的覆盖全过程的监管制度”的要求，在2009年实施的《食品安全法》基础上增加了50条，分为10章154条。“新法”最重要的亮点就是改变了以往食品安全管理主要依靠政府监管部门单打独斗的方式，在总则即明确提出食品安全监管的“社会共治”原则，明确规定“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”。这充分体现了政府在食品安全监管领域从“监管”到“治理”的理念转变，是推进国家治理体系和治理能力现代化的积极作为。“新法”明确了各主体的法律定位，保障了各主体参与社会共治的合法性，有利于协调多元主体之间的关系。“新法”通过“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”“国务院食品药品监督管理部门对食品生产经营活动实施监督管理”“食品行业协会应当加强行业自律”“消费者协会和其他消费者组织依法进行社会监督”“新闻媒体应当对食品安全违法行为进行舆论监督”“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为”等规定，构筑了食品安全监管部门、生产经营者、消费者、媒体、行业协会共同参与的食品安全多元共治框架，明确了共治主体的权利义务。为了更好发挥食品安全多元共治模式的作用，“新法”从多个方面对共治机制进行了细化，比如规定“县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制”，将有助于食品安全监管部门依法行使职权，承担责任，更好地维护食品安全；对新闻媒体参与监督提出了“有关食品安全的宣传报道应当真实、公正”的要求，让新闻媒体对自己的行为负责，将有助于健康的食品安全监督舆论环境的形成，避免食品安全监管部门承担过重的管理责任；增加了食品安全有奖举报制度，有利于鼓励消费者积极参与监管，其中对举报人身份信息保密等制度，有助于鼓励违法企业内部员工举报。

此外，“新法”全面贯彻“重典治乱”的原则，加大对食品违法违规行为的处罚力度，从行政处罚为主发展为行政处罚、民事赔偿、刑事处罚并重。以往碎片化的管理条例、分割式的管理方式，使得监管部门的执法权威难以树立，执法效率不高，“新法”完善统一权威的食品安全监管机构并建立最严格的全过程的监管制度，进一步强化了食品生产经营主体和监管部门的责任。在监管原则方面，“新法”遵循风险分析原则、预防性原则，建立了风险评估、风险监测、风险交流机制，更加突出预防为主、风险防范；在监管制度方面，“新法”强调监督管理制度创新，增设了风险分级管理、责任约谈制度，并鼓励企业参加食品安全责任保险。“新法”进一步扩大了监管领域，将网络食品交易等新兴食品生产经营业态纳入监管，强化了对特殊食品、农药使用等敏感领域的管理，突出重点领域监管。同时，“新法”加强了对小作坊、食品摊贩等的监管，将数量约占80%的小微食品企业纳入监管体系之中，有效填补了旧法对小微食品企业监管的“空白地带”。

构建食品安全多元共治模式的路径选择

落实新《食品安全法》“社会共治”的理念，构建食品安全多元共治模式，要进一步修订《〈食品安全法〉实施条例》等配套法律法规，在调动社会共治主体积极性、明确各治理主体权利义务、构建多元共治机制等方面增加内容，加快建立一个政府、生产经营者、行业协会、消费者、媒体等多元主体共同参与的全面、高效、协调的食品安全多元共治模式，形成“企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障”的食品安全治理新格局，将“最严”《食品安全法》落实为“最有效”的食品安全监管模式，走出“一个部门管不了，多个部门管不好”的怪圈，切实保障人民的“食品安全权”。

1.构建职权明晰、合理行政、程序得当、高效便民的政府食品安全监督管理体制，实行更加严格的食品安全官员问责制,消除多头无效管理

构建职权明晰、合理行政、程序得当、高效便民的政府食品安全监督管理体制是实现食品安全多元共治模式的基础环节，全国范围内的食品安全标准制定、食品生产经营企业市场准入、食品企业日常经营活动监管及风险防范、处置违法违规行为等，都需要政府监管机构的积极参与。建立健全食品安全“多元共治”模式，首先要构建高效的政府食品安全监管体系。第一，建立和完善权威统一的政府食品安全监督管理体制，在明确各部门职责的基础上加强监管合作，对各部门的监管职责、监管内容、监管权限做出严格划分，改变“多龙治水”的管理格局。第二，以新修订的《食品安全法》为基础，对全国范围内涉及食品行业的法律法规和食品安全标准进行全面梳理，制定一套体现科学性、系统性的食品安全国家标准，各部门、各地方以及行业协会在此框架内制定细分标准，并由监管部门予以审核，防止出现市场分割和标准之间相互冲突的问题。第三，强化监管主体的责任，建立覆盖食品生产经营全产业链的“立体化”问责体系，督促各监管部门加强食品安全风险防范、妥善处置食品安全事故。重视执法队伍建设，通过集中培训、日常学习等方式提高执法能力，完善行政执法人员的责任追究机制，减少食品安全监管部门的失职渎职等行为，使行政执法人员更加积极主动地预防和处理食品安全事故。

2.加大对食品安全违法违规行为的惩治力度，落实责任追究制度，规范食品生产经营秩序，促使食品企业守法经营

市场环境下，企业追求利润的天性是一把双刃剑。追逐利润可以给生产经营者以正面的信号，即通过提升产品质量增强竞争力、获取利润，也可能给生产经营者负面的引导，即通过偷工减料、弄虚作假降低经营成本，获取更大的利润。马克思曾说过，只要有300%的利润，违法经营者就敢冒上断头台的危险。现在社会各界普遍呼吁针对日益严峻的食品安全形势，采取“重典治乱”的手段，严惩违法违规行为，但需要注意的是，“重典治乱”绝不仅仅是处置违法行为，而是要通过严肃食品市场秩序，倒逼食品行业良好市场机制的培育和形成。因此，必须进一步加大对危害食品安全的企业及个人的处罚力度，对于违法行为严惩不贷，对违法违规企业及个人实行“一票否决制”，增强法律的威慑性，让违法违规企业为其行为负责并付出巨大代价。推行更加严格的食品生产企业市场准入制度，形成一套食品质量安全市场准入体系。加强对食品生产经营企业的监管，实施更加严格的卫生许可、生产许可，规范食品生产经营企业的经营行为，实行事中事后监管，对于不达标的企业要立即要求其停产整顿。对于中小食品生产经营者，要强化其食品安全责任和意识，督促其建立健全相应的确保食品安全的标准、程序和措施，推动中小食品生产经营者加强自律管理。加强对企业的引导，鼓励食品生产经营企业实施质量品牌战略，增强食品从业人员的食品安全意识，通过不断提升产品质量增强企业竞争力。

3.充分发挥行业协会、消费者协会等中介组织以及大众传媒的作用，强化舆论监督和社会公众监督，推动行业自律

作为政府—中间组织—企业“三元”市场体系的重要组成部分，行业协会对本行业专业知识和企业信息更加了解，具有承上启下的中间性，能够加强政府、企业、市场的联系，是促使行业自律、保障公平竞争的重要力量。构建食品安全“多元共治”模式离不开行业协会的力量，政府要积极转变职能，避免“大包大揽”，做到有所为、有所不为，积极发挥行业协会“中观调节”的作用。食品行业协会要将规范会员企业的经营行为作为管理的重中之重，督促会员企业加强食品安全管理，鼓励会员之间相互监督，对违规企业要主动曝光并向相关主管部门举报。将公益诉讼制度引入食品安全领域，赋予消费者协会等团体对违法违规企业提起公益诉讼的资格，利用消费者协会将分散的消费者的力量整合起来，使广大消费者能够通过消费者协会进行低成本维权。大众媒体要积极曝光食品生产经营违法违规行为，形成强大的舆论监督态势。

4.降低广大消费者的维权成本，大幅提高有奖举报的奖励力度，加强对消费者的食品安全教育，鼓励“全民”参与食品安全问题治理

在食品安全领域，消费者时常陷入“为了追回一只鸡，必须杀掉一头牛”的窘境，导致居民参与食品安全监管的积极性不高。食品安全关乎消费者的切身利益，消费者自身拥有较强的意愿参与食品安全监管，当前最重要的就是打造“消费者友好型”的食品安全监管制度，充分调动广大消费者的积极性，让消费者能够以极低的维权成本参与食品安全监管。首先，加强食品安全法制教育，增强消费者的维权意识，鼓励消费者通过合法、有效的手段维护自身权益。同时，培育第三方独立检测机构，逐步实现食品安全检测的社会化和市场化。其次，大幅提高有奖举报的奖励力度，建立“上不封顶，下要保底”的惩罚性赔偿制度，使消费者的维权收益大幅高于维权成本，让消费者感受到积极维权的实际效用。美国《反欺诈法》规定举报人能够分享一部分罚金，“凡举必重奖”，不但能够有效促进广大消费者积极举报食品企业的违法违规行为，而且不增加财政负担，实现政府和消费者“双赢”。第三，建立消费者举报食品安全违法违规行为的公示制度，保证消费者举报的食品安全事件切实得到调查和落实，并将调查结果向社会公布。例如，武汉市通过重金奖励、公布群众举报记录和举报结果等方式，鼓励全民参与治理地沟油，取得了较好的社会效果。

5.加快推进食品安全信息化建设和信用体系建设，建立食品全程追溯制度，完善跨部门的食品安全信息平台，健全信息披露机制，发挥信息互联互通效应

信息的充分性和公开性是公众参与多元共治的基础条件。第一，强制要求食品生产经营主体标记自身产品，并保证信息的真实性、及时性和准确性，建立食品全程追溯制度，将种植养殖、生产加工、储存运输、食用消费等各个环节纳入监管。将追溯平台对社会公众开放，设立简便快捷的查询窗口，鼓励消费者使用信息追溯平台了解食品安全信息、维护合法权益。第二，打破部门间的信息壁垒，建设跨部门的食品安全信息平台，整合分散在各部门的关于养殖、生产、流通、餐饮等环节的监管信息。统一信息公布主体，保证公布的信息权威有效，避免多方公布产生的信息混乱、资源浪费等问题。第三，完善信息披露机制，保护消费者的知情权。对转基因食品，新《食品安全法》规定生产经营转基因食品应当按照规定进行标示，未按规定进行标示的要进行处罚。第四，政企合作，鼓励互联网企业积极参与食品安全信息化建设，运用大数据和云计算等新兴技术保障食品安全。第五，增强食品生产经营企业的信用意识，建立食品企业信用档案，将企业的生产经营资格、卫生信息、产品检验数据、企业信誉以及受到的处罚情况记入档案，除涉及商业秘密之外的信息均向社会披露，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化。

①鄂璠：《2014最受关注十大焦点问题：食品安全令人心忧 持续反腐振奋人心》，《小康》2014年第16期。

②秦利、王青松、佟光霁：《基于多中心合作治理的食品安全问题研究》，《农机化研究》2009年第3期。

③曹凯：《新食品安全法遗憾》，《财经》2015年第12期。

④郭永园、彭福扬：《元治理:现代国家治理体系的理论参照》，《湖南大学学报》(社会科学版)2015年第2期。

⑤颜佳华、吕炜：《协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。

⑥王名、李健：《社会共治制度初探》,《行政论坛》2014年第5期。

⑦邓刚宏：《构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径》，《南京社会科学》2015年第2期。

⑧刘飞、孙中伟：《食品安全社会共治:何以可能与何以可为》，《江海学刊》2015年第3期。

⑨莫于川：《公众参与 政民合作 社会共治 提升食品安全治理能力》，《中国食品安全报》2015年4月26日。

⑩陈彦丽：《食品安全社会共治机制研究》，《学术交流》2014年第9期。

〔责任编辑：李 芸〕

辜胜阻，1956年生，武汉大学经济与管理学院教授，全国人大常委会委员，全国人大财政经济委员会副主任委员；刘伟，1990年生，武汉大学经济与管理学院博士研究生；王建润，1995年生，武汉大学经济与管理学院硕士研究生。