建立农业（水利）基础设施长效管护机制的调查与思考

陈 炜 袁海江 缪李盛

（1.江阴市月城水利农机管理服务站，江苏 无锡 214404；2.无锡市水利勘测设计研究院有限公司江阴分公司，江苏 无锡 214431）

1 农业基础设施及运行管护现状

1.1 农业基础设施建设状况

根据调查统计，2000年～2012年，江阴市先后投入农业基础设施建设84.3 亿元，主要实施的项目有万顷良田工程，国家农业综合开发工程，白屈港灌区续建配套与节水改造、小型农田水利重点县工程等，累计完成改造中低产田1.34 万hm2（20.1 万亩），翻（新）建灌排泵站374 座，衬砌防渗渠道564.4 km，铺设地下暗涵（管）271.5 km，新建改建机耕道路257.4 km，改造农桥311 座、渠系建筑物1090 座。

1.2 农业基础设施管护现状

通过对82 户农民抽样调查显示：认为农业基础设施非常完好的占5.5%，较好的占12.8%，一般的占41.7%，损毁老化严重的占20.7%，非常差的占20.3%。具体来看：

（1）电灌站工程。目前共有电灌站1531 座，其中，现在能正常运行的913 座，占59.6%，363 座需修复，255座需拆除重建。电灌站基本由所属村委或村民小组管理，委托农户义务看护。因其位置偏僻，金属结构、电气设备被盗卖现象时有发生。

（2）渠系及建筑物。目前已建成灌溉渠道6034 条，含土渠、衬砌明渠、混凝土管道、排水沟道，总长1801.6 km，渠系建筑物19817 座。据随机抽样调查，已建渠系完好率只有62%。

（3）田间道路。目前机耕道设施较完善，但管护方式较单一，主要通过在路口设混凝土墩等措施限制大车通行。田间道路侧排水沟管护不到位，常因无人清理导致淤堵，部分人行便道杂草丛生、路面受损，影响耕作和出行。

（4）大棚及喷滴灌设施。近年以大棚为代表的现代农业设施发展迅猛，截至2012年，大棚设施已达5506.67 hm2（8.26 万亩），喷滴灌等高效节水灌溉面积3186.67 hm2（4.78万亩），部分设施还配套物理杀虫灯等防病虫害装置。这些设施多为业主所用所管，95%管理到位，能正常发挥效益，但多数环境控制能力和运行管理水平低，少部分能进行综合调控。

（5）土地改良设施。近年来江阴市投入资金对低产低效田土进行增设埂坎设施、修筑沟地凼路、平整改良、保水保土，共完成土地改良1 万hm2（15 万亩）。其设施属土地承包权人所有，但因其给土地使用人带来的经济效益不直接、不明显，故建设期涉及地界打破实施阻力较大，运行期基本处于不管不问状态。

2 原因剖析

调查显示，随着农业投入不断加大，建成的农业基础设施项目量多面广，但管护情况总体较差，已成为制约农业增效、农民增收的重要因素。虽然各地也一直在积极探索项目建成后的有效管护方式，但因种种原因效果不佳，管护问题仍然突出。

2.1 先天不足

20 世纪50～80年代掀起“农业大跃进、农业学大寨”运动，兴建了大量农业基础设施，为我国农业发展奠定了坚实的生产基础。但受当时条件、技术的限制，农业基础设施普遍建设标准低、配套不完善，先天不足，以至于使用至今“小马拉大车”的现象凸显。

2.2 供给与需求脱轨

近年来，大量修建农业基础设施采取的是“自上而下”的供给方式，与农民真实需求不尽一致。总体来看，当前农户对农业基础设施需求层次还相对较低，主要是防范风险和保障产量，尚未达到实现农业生产优产、优质、高效的层次。因此，农民往往对这些强制性供给设施缺乏投劳投资的主动性和自觉性，管护热情和参与度也不高。

2.3 内生动力不足

根据中央农村工作领导小组办公室对28 个省（自治区）3400 个种粮户的调查显示，农业收入占家庭总收入的比重在不断降低，农民因农业收入效益太低而缺乏积极性。在江阴亦是如此，虽然规模化农业土地承包经营带来不错的农业经营收入，但仍不足以激发农民投入大量资金进行农业基础设施管护的内在需求动力。

2.4 认识不够统一

当前对农业基础设施的性质、作用和职责还没有形成统一认识，特别是没有充分认识农业基础设施是提高农业生产能力、生产水平和农村经济耐以发展的“先行资本”，没有明确的目标要求、职责划分、考评机制和措施保障，重建轻管、管护不到位的现象普遍存在。

2.5 产权不明晰，管护主体不明，责权利不明确

近年来，农业基础设施项目基本采取国家补助、地方配套、农民投工投劳的多方投资形式，所有权属于国家，使用权属于农业经济组织或受益农民。这种两权分离的现象导致产权不清晰，管护主体不明，最后各方面对后期管护工作都不够重视，出现“国家管不了、集体管不到、农民管不好”的现象。即使承包经营的项目也常因签订协议时未明确管护义务和责任，造成后期管护不力，设施易老化和被人为破坏、寿命周期缩短等，陷入“建设—失管—损坏—建设”的怪圈。

2.6 管护资金投入不足

随着大量农业基础设施项目的建成，管护问题日趋暴露，管护资金投入严重不足。中央财政按照分级管理财政体制，对小型农业基础设施管护基本没有投入，且因农业投入产出比相对较低，又难以成为地方政府财政、社会资金的投入重点。随着市场经济发展，农民的观念也在变化，不愿在回报率不高的农业上投入过大。此外，农业基础设施项目因缺乏资产管理经营，导致供给越多，管护资金需求缺口越大。

3 建立农业基础设施长效管护机制的建议

3.1 提高认识、更新观念

江阴市农业仅占GDP 的1.8%，已经是“小比例”产业，但事关粮食安全和社会稳定，政府必须从战略角度把它当成“大课题”来研究。农业基础设施投入大、使用期长、受益范围广，属典型的公共产品，虽然直接受益的是农民，但就此认为应该由农民或是建设单位进行管护是不可取的，政府亦不能缺位。可以通过购买农民劳动的方式，唤起农民管护农业基础设施的主人翁意识。

3.2 建立政府财政购买管护劳动机制

（1）建立财政投入考核机制。按照统筹城乡发展与实施“两个反哺”的原则要求，各级政府应发挥主导作用，出台农业基础设施管护财政资金投入相关政策。从土地出让收益金中安排一定比例资金用于农业基础设施管护，确保财政投入总量递增，并纳入各级政府每年农业工作考核。

（2）制定农民管护劳动购买制度。“三分建，七分管”，不仅要让农民在建设后因农业增收而收益，更要让农民在农业基础设施管护过程中直接收益。要根据各地经济社会状况、农村发展水平，制定相应劳动报酬制度，合理确定购买管护劳动力的公共产品范围、评判标准和购买规则。

（3）探索有偿使用制度。长期以来，农业用水、土地价值等投入都不计入农产品成本，客观上存在不合理性。因此，可以尝试按受益面积收取农业基础设施有偿使用费。一方面，可以强化受益农民的农业基础设施管护意识，杜绝以往“只用不管”和“随意破坏”的现象；另一方面，倒逼其主动参与农业基础设施管护，用管护报酬来抵消使用支出。

（4）调整决策方向，实现建设与管护并轨。在项目规划决策前应充分征求农民的意见，站在受益农民的角度，科学规划、系统建设，变决策自上而下为自下而上，变被动接受建设为农民自主建设，防止形象工程、政绩工程，让建设与管护有机结合，为后期管护打下基础。

（5）明晰产权，落实管护主体。农业基础设施项目竣工后，应及时进行产权分级界定、登记移交，实现所有权同使用权、管理权分离。按照“谁受益，谁建设，谁管护，谁负责”的原则确定管护责任与主体。流转土地范围内单独享受的农业基础设施，如水池、节水灌溉设施设备等，由承包经营户作为管护主体自行负责管护；多户共同受益的山坪塘、提灌站等，由受益户依托农业经济组织组建管护协会作为管护主体，并指定专人管护；关系全局的灌溉用水涉及多个镇街骨干渠道，政府应组建专门工程管理站作为管护主体。

（6）健全管护制度，规范管护运作。在政府职能部门管护制度框架下，各管护主体应建立健全组织管理、岗位职责、人员财务、公示监督、考核评比、养护资质准入等各项制度。同时要建立完善各级政府及其职能部门在农业基础设施管理中的技术指导、监督检查、考核评价、经费筹集、奖惩兑现等制度。

（7）创新工程运行管护新模式。随着政府加快推动农业现代化进程，规模化、产业化、市场化、科技化农业正在蓬勃发展，农民专业合作组织、种粮大户等新型经营方式不断涌现，对农业基础设施的内在需求将逐步增加。因此，农业基础设施工程管护不能还盯着“老两口”、“小地块”，应顺应农业发展方式和分工细化的新变化。政府应引导和鼓励管护主体探索创新承包、租赁、专人管理、委托管理和市场化管理等新模式。

（8）建立奖补机制，拓展维修经费筹集渠道。在小规模家庭经营基本格局没有发生大的改变之前，农业基础设施建设如塘堰兴建维修、耕地修复等，还应由政府主导、财政投入，但也不宜平均使力“吃大锅饭”，要建立奖补机制，按照多筹多补、多干多补、管好多补原则，实行维修经费补助标准、维修项目立项与管护考评结果挂钩制度，加大一事一议财政奖补力度，引导、激励和调动社会、企业、大户和农户个体参与进来，调动政府和受益农民双方的积极性。