下放立法权之后需着手解决三个问题

下放立法权之后需着手解决三个问题

文/申友祥

立法法首次修改，其修正案草案拟将地方立法权授给设区的市，这意味着200多个设区的市将享有地方立法权。

我国地域宽广，地区政治经济文化发展不平衡。赋予设区的市立法权，使地方具有更多的自决自治权，以制订出更加适合区域特色的治理方案，打破全国“一刀切”的立法格局。这意味着国家在治理现代化的道路上迈出了坚实的改革步伐。然而，下放立法权需解决好3个问题。

首先是立法能力。这项能力直接关乎立法的质量，关乎法规实体。立法是一项技术活，是语言技术、规范构造技术、法律体系技术的综合运用，它要求规范的书面语言表达能力、严密的逻辑构造能力、在法律价值冲突时的衡平能力、对整个法律体系的理解和具体规范的领悟能力等等。而各设区的市的立法人才良莠不齐，立法能力各有差异。因此，必须充分考虑立法人才是否充足、立法能力是否胜任这一特殊情况，以免酿成恶果。比如多部、多条法规与上位法冲突；法规与法规之间相互冲突；法规内部各规范之间的互相矛盾。

其次是民主程度。这关乎立法的程序问题，关乎法规的实施效果。立法就是定规矩，举例讲如造鞋，立法机关就是“造鞋厂”，执法人员和普通民众就是“穿鞋者”。鞋大鞋小脚最清楚，立法质量好坏、法规的实施效果执法人员和适法人员最具有发言权。和“造鞋厂”不同的是，立法机关只造一双“鞋”，而执法人员和适法人员不能选择性适用法规，也不能弹性适用法规。这意味着执法人员在立法机关制定出来无论合不合时宜的法面前，只能执行。因此，必须考虑参与立法的人大代表能否代表民意、立法过程中是否遵循了民意、是否遵行了宪法以及立法法下的民主程序。

再次是对立法权的监督问题。立法权是一种公权力，具备所有权力的普遍特征，特征之一就是“不受有效监督和制约，则必然被滥用或乱用”。权力的行使关乎着政治、经济、文化等各项资源的调整或分配，立法权的下放意味着中央对部分资源处置分配权的下放。下放前，地方政府作为地方资源的控制和管理者有过各自为政、政令不行的前科。中央政府实施政策尚且不易，何期地方人大来监督地方政府？李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上强调，对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为”。如果立法权不受有效的监督和制约，那么一旦立法权下放，地方行政权可能操纵和绑架立法权，最终为市场主体处处设禁，为自己处处授权。另外，每个区域有自己的利益，不受有限监督的立法权还可能成为地方保护主义的温床，最终阻碍商品的有效流转，妨碍市场经济的发展。

凡事预则立，不预则废。立法权下放对于国家治理现代化固然有千般之好，然而在下放立法权之时当配套解决好上述3个问题。