从1.6亿环境公益诉讼案件看环境保护诉讼的新发展

从1.6亿环境公益诉讼案件看环境保护诉讼的新发展

策划/本刊编辑部 执行/小溪塔 赵海燕 本刊记者/明文

2015年1月1日，被称为“史上最严”的新修订的环境保护法正式实施。

2015年1月7日，最高人民法院制定的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式实施。

新修订的环境保护法作为环保基础法律，从行政管理到公民权利义务都有极大的扩展性规定，在环境保护诉讼方面更是在梳理近年诉讼实践的基础上有了突破性的规定。而最高法院的该司法解释，对修改后的《环境保护法》以及《民事诉讼法》中的环境公益诉讼，在广泛吸收司法实践经验的基础上进行具体规定。本文将结合典型案例，具体解读上述法律及司法解释中的亮点。

提高环境污染违法成本法律赋予行政执法更大权力

苏州工业园区环保局根据投诉，于2013年9月30日会同苏州市环境监察支队执法人员至梦达驰公司进行执法检查时,该公司保安以未办理来访预约为由拒绝执法人员进入现场检查。执法人员随即拨打110报警求助,在民警和执法人员的要求下,保安电话联系公司环保负责人后仍以未预约为由拒绝执法人员进入现场检查。环保局执法人员因受阻挠而认为丧失最佳检查时机,故未强行进入现场进行检查。

后园区环保局依法定程序，作出行政处罚决定,认定该公司拒绝其入内开展检查,违反大气污染防治法关于“环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料”的规定,根据行政处罚法、大气污染防治法有关规定,对该公司处以罚款人民币4万元的行政处罚。梦达驰公司不服,提起行政诉讼,请求法院撤销该行政处罚决定。

苏州市姑苏区法院一审认为,国家环境保护行政机关依法实施环境保护执法检查,是法律赋予执法机关的权力和职责,原告梦达驰公司的内部管理规定不能对抗国家强制性法律规定。原告以公司管理规定为由阻碍、拒绝依法进行的行政执法行为,在公安民警到场介入的情况下,仍拒绝检查,其行为已构成拒绝执法检查。根据大气污染防治法相关规定,拒绝环境保护行政主管部门或者其他监督管理部门现场检查,环境保护行政主管部门或者法律规定的监督管理部门可以根据不同情节,责令停止违法行为,限期改正,给予警告或者处以五万元以下罚款,原告无正当理由拒绝被告的执法检查,事后也未及时采取补救、改正措施,其主观过错较大。被告对原告所作出的罚款在法定处罚幅度内,并无不当。故判决驳回原告的诉讼请求。一审宣判后,双方当事人均未上诉。这是2014年12月19日,最高法院公布的环境保护行政案件十大案例中的一例。

现场检查是环境保护行政部门收集证据、制止环境污染违法行为的重要程序和手段,被检查单位拒绝环境保护行政部门现场检查的行为,依法应予处罚。

新修订的环境保护法，在赋予环保部门现场检查权的基础上，还赋予了环保部门委托的环境监察机构的现场检查权，这将使数量更多的环境监察机构更能方便地进入现场进行检查，从而为第一时间取证提供可能。不过，环境监察机构虽有一定的现场检查权，但是属于县级以上人民政府环境保护主管部门委托执法的机构，仍属于委托执法，并不具有相对独立的执法权。一旦涉嫌违法行政，环境监察机构不直接作为被告承担责任。因为《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。因此，受环保行政机关委托进行行政执法的环境监察机构在执法时，环保行政机关对受委托的环境监察机构进行的行政执法行为应当负责监督，并对这一行为后果承担法律责任，如引起行政诉讼时，被告则是委托的环保行政机关。

在环保部门的行政管理方面，新修订的环保法确实赋予了环保部门更多更有可操作性的权力和处罚手段。首推的当属按日计罚的规定，还有赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，规定环保部门有权责令超标或超总量排污的企事业单位限制生产、停产整治等。此外，环境保护法保护法还增设了更加有效的治安处罚的规定，对未批先建、无证排污、监测数据弄虚作假，利用暗管、渗坑、渗井等方式污染地下水这四种违法行为，可给予治安拘留处罚，同时增设按日计罚等等，这都将极大震慑违法行为，从一定程度上解决以往环境保护中违法成本低、守法成本高的问题。

信息公开法律依据升级细化赋予更多公民知情权

2015年1月19日，河北省武邑县法院正在审理一场“民告官”案件——武邑县环保局因未按法律规定向申请人公开环境信息被告上法庭。这是新修订的环保法实施后河北省首例政府环境信息公开诉讼案件。

近年来，随着中国环境污染问题日益凸显，公民环境意识逐渐增强，其中对环境信息的知悉，成为相关社会公众的首要的诉求。公众对环境信息的知情权，通俗说就是想知道重大污染事件或者有新建项目以及业已存在的厂矿企业是否会造成污染以及污染到什么程度的信息。人们希望政府和企业能够及时披露环境信息，让公众知道自己喝的水、呼吸的空气等是否安全。人们可以要求环保部门、政府公开环境信息，如董正伟律师，就曾在2013年向环保部申请公开全国土壤污染状况调查方法和数据信息和全国土壤污染的成因和防治措施方法信息。当然，还有因为认为环保机关没有公开有关环境污染类信息而被告上法院，形成知情权行政诉讼，比如2011年12月全国首例环境知情权公益诉讼案——中华环保联合会诉贵州省修文县环保局信息公开案，就是中华环保联合会请求贵州省修文县环保局公开贵州好一多乳业股份有限公司有关的环境信息未果而起诉，赢得官司。

之前社会公众要求环保部门公开环境污染类信息以及提起行政诉讼的实体法律法规依据，主要是《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》（两者不属于立法法意义上的法律），而作为法律的环境保护法有关信息公开的规定，仅仅限于环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报以及发生环境污染事故的企业向可能受到污染危害的单位和居民这个狭窄范围公开信息的义务。然而,侵害环境知情权案件的频频发生表明,仅仅凭借原则性的条例和法律效力层级比较低的规章，很难在知情权的维护上起到有力的法律支撑。

新修订的环境保护法增设专章规定了信息公开和公众参与的相关条文。其中明确公民享有环境知情权、参与权和监督权。新法要求，各级政府、环保部门要公开环境信息，及时发布环境违法企业名单；企业环境违法信息记入社会诚信档案，排污单位必须公开自身环境信息。

1.6亿环境公益诉讼案件折射环境公益诉讼新发展

2014年12月4日和12月16日，江苏省高级法院院长许前飞出任审判长，二审开庭审理江苏常隆农化有限公司等6家公司涉嫌污染环境的民事公益诉讼案。12月30日，江苏省高级法院正式宣判：维持一审法院原判，判决常隆公司等6家化工企业从判决当天起30日内，将1.6亿余元支付到泰州市环保公益金专用账。

该案从一审判决之后到二审，一直引起社会的极大关注，入选2014年全国十大民事案件。

对于该案，中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发给予很高的评价，他认为，“泰州环境公益诉讼案的判决，必然会成为环境侵权诉讼新常态的先导。社会各界期待着泰州环境公益诉讼案判决的示范效应，盼望我国环境侵权诉讼新常态的尽快呈现。”

同时，该案二审中曾出现三大争议焦点：即泰州市环保联合会是否具备提起环境民事公益诉讼的原告资格；上诉人和原审被告处分涉案副产酸的行为和环境损害结果之间是否存在因果关系；损害结果如何认定，是否存在着需要修复的环境损害，修复费用的计算方法是否适当等。

这些争议焦点，在新修订的环境保护法和最高法院环境民事公益诉讼的司法解释中，能找到相应的答案和解决思路。

谁能提起环境公益诉讼

泰州环境公益诉讼案的二审判决书显示，泰州市环保联合会依据现行法律规定提起诉讼，具备环境民事公益诉讼的原告资格。《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。泰州市环保联合会经泰州市民政局核准成立，并以提供环境决策建议、维护公众环境权益、开展环境宣传教育、政策技术咨询服务为其业务范围，属于依法成立的专门从事环境保护公益活动的社会组织，有权提起环境民事公益诉讼。虽然修订后的《中华人民共和国环境保护法》第58条对环境民事公益诉讼主体资格范围作出了新的规定，但该法至本判决作出之日尚未生效，不适用本案。

谁有资格提起环境公益诉讼（原告资格），是环境民事公益诉讼的核心问题。十几年来，我国环境公益诉讼的迟缓发展，主体问题没有解决，是最大的障碍。

根据媒体报道，我国的环境公益诉讼从2000年左右开始到2013年，大约只有50多件。提起公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关；环保组织提起的公益诉讼比较少，实际上只有中华环保联合会、自然之友、贵阳公众环境教育中心和重庆市绿色志愿者联合会四家组织，以原告的身份提起过诉讼，占全国7000多家环保组织的万分之五。

2013年1月1日，修订后的民事诉讼法生效，首次设置环境公益诉讼有关条款。然而，在此后一段时间里，由于相关法律没有明确规定究竟谁能成为环境公益诉讼原告，使得法律缺乏可操作性，环保民间组织提起的诉讼很难立案，即使有半官方背景的中华环保联合会，其在2013年提起的8起环境公益诉讼，全被拒绝受理。

新修订的环境保护法特别授权符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，具体有四个条件，即：在设区的市级以上的民政部门注册登记，专门从事环境保护公益事业，已设立5年以上，近5年内无违法记录。

据民政部官员介绍，截至目前，在各级民政部门登记的生态环保类社会组织约7000个，符合环保法及司法解释可提起环境民事公益诉讼的，大概有700多个，主要分布在野生动植物保护、水资源保护、沙漠化治理等方面。

最高法院及时出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为环境公益诉讼的实施提供了制度保障。对于社会组织的原告资格，司法解释第2条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”根据现有行政法规，在民政部门登记的非营利性社会组织只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型。最高法院新闻发言人孙军工表示，该司法解释没有将社会组织限定在上述三种类型，而是保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。这样做的目的，是使依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来，从而确保诉讼的质量和效率。司法解释第4条、第5条对主体资格要件作了进一步的明确，“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’，社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。” 司法解释对社会组织提起诉讼的地域范围未加限制，而且情节轻微的违规行为、社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为不影响社会组织提起诉讼。

前文提到，在之前提起的环境民事公益诉讼中，地方检察机关是作为支持诉讼者或直接作为原告提起诉讼。如这起泰州环境公益诉讼案件中，泰州市环保联合会作为民事公益诉讼原告，泰州市检察院作为支持起诉机关，起诉6家企业。在二审中，江苏省检察院副检察长发表了出庭意见，履行法律监督职责。

最高法院司法解释规定，检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条的规定，可以支持社会组织提起公益诉讼。但除了“提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式”，司法解释并未详细规定支持起诉的方式。2015年1月1日，自然之友等提起的环保法修订后的首例环境公益诉讼案件中，福建南平市人民检察院是支持起诉单位。新环保法以及最高司法解释出台后，是否有检察机关作为原告对污染企业提起民事公益诉讼，尚有待观察。

不过检察机关提起行政公益诉讼，倒是有了“试水”之举。2014年10月20日，贵州省金沙县检察院的一纸诉状将金沙县环保局告上了法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责，环保局进行处罚后，检察院撤诉，得到法院准许。这是我国首例由检察机关提起的行政公益诉讼。有专家认为，这种“官告官”的检察机关提起的行政公益诉讼制度，是通过环境行政公益诉讼倒逼行政执法，是完善检察机关行使监督权的法律制度，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。在2015年1月21日召开的全国检察长会议上，最高检强调，要稳步探索检察机关提起行政公益诉讼重点改革任务。

环境污染的因果关系、举证与生态修复费用

在泰州环境公益诉讼这起案件中，涉及水体污染，被告辩称其处置废酸行为与水体污染损害结果之间不存在因果关系，法庭最后没有支持这一辩护。二审判决认为，上诉人与原审被告在明知副产酸极有可能被非法倾倒情况下，却对此持放任态度，其向并不具备副产酸处置能力和资质的企业销售副产酸，应视为是一种在防范污染物对环境污染损害上的不作为，该不作为与环境污染损害结果之间存在法律上的因果关系。

那么，最高法院司法解释对此有何规定呢？

最高法院环境资源庭负责人在新闻发布会上指出，一般民事诉讼都是谁主张、谁举证，但是环境公益诉讼中，原被告的举证能力相差比较大，因此，在这种特殊的环境民事诉讼中，不管是公益诉讼还是私益诉讼，都不要求原告一定要具备四个条件（侵权行为、有侵害后果、行为和后果之间有因果关系、行为人主观上还得有过错）。尤其是因果关系的问题，因果关系是采取了举证责任倒置的规定，原告仅仅要证明有侵权的行为，有侵权的后果；至于因果关系是不是存在，这个主要由被告举证证明，如果被告要免除自己的责任，要证明其的行为跟损害没有关系。司法解释第13条规定，原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。

泰州环境公益诉讼中，原告是在技术机构和环保行政部门的支持下获得了能够证明水体污染的证据的，如地方环境监测站提供了监测样本数据，环境科学学会提供了评估鉴定性质的技术报告，大学的环境学教授作为专家辅助人出庭，就环境生态专业方面的技术性问题进行说明和解释。泰兴市、泰州市、江苏省几级环保部门及所属监测机构，在水质监测和基数认定方面都给予原告有力支持。这些做法完全符合环境案件的技术性特点，体现出环境司法的专业性特征。

最高法院司法解释，也对此有相应的规定。该司法解释第14条、15条规定，人民法院认为必要的，应当调查收集证据。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。当事人申请通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的，人民法院可以准许。此类专家意见经过法庭的质证后，可以作为认定事实的根据。

泰州环境公益诉讼判决6家被告企业赔偿1.6亿元，用于环境修复。法院对于环境修复巨额费用的支持，也是该案被关注的重要因素。

环保部官员指出，污染物质进入环境后，会发生化学、生物等反应和变化，水体和大气的污染既有区域性，也有流动性。环境遭受污染破坏之后，损害评估、修复费用的分析和认定，具有很强的专业性和不确定性。这就要求环境损害评估必须遵循一定的规范。近年来，环保部一直在组织研究环境损害评估，在借鉴国外经验的基础上提出了。该案的修复费用的计算，即为按照环保部推荐的环境损害评估规范和计算方法算出来的虚拟治理成本。

最高法院司法解释对此亦有相应规定。该解释第20条、23条规定，原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。

此外，最高法院司法解释还就同意污染环境事件中允许私益诉讼原告“搭便车”，生态环境修复费用的使用，环保组织通过诉讼获益的应该如何规制等等作了详细的规定，具有很强的操作性。

通过结合案例的解读，我们看到环境诉讼已经有了立法和司法两个层面的法律规定、制度保障的支持。随着最高法院环境资源审判庭的成立以及地方法院环境资源审判机构的增加，加上检察院环境公益诉讼的扩展以及环境公益诉讼基金的设立，我们有理由相信，包括环境公益诉讼在内的环境保护诉讼的春天真的是来临了。

（本文系本刊与《环境与生活》合办栏目“环境法庭”供稿）

责任编辑/唐明