湖南省湘西州扶贫攻坚综合绩效评析

韩娜娜

(吉首大学 法学与公共管理学院， 湖南 吉首 416000)

湖南省湘西州扶贫攻坚综合绩效评析

韩娜娜

(吉首大学 法学与公共管理学院， 湖南 吉首 416000)

采用熵值法对湖南省湘西州扶贫攻坚政策实施情况进行综合绩效评价，得出结论：湘西州扶贫综合绩效分为南部吉首市和凤凰县，北部的龙山县和永顺县，花垣县-保靖县-古丈县-泸溪县等三级扶贫绩效区；贫困程度表现为古丈县，保靖县，龙山县-永顺县-花垣县-凤凰县-泸溪县，吉首市依次降低，较强较弱县(市)连片分布特征明显。

湘西州； 扶贫攻坚； 绩效

一、引言

2011年国家确定了11个集中连片特殊困难地区，并率先启动武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作，制定了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》。经过几年政策实施，武陵山连片特困区扶贫开发工作已进入中期，此阶段扶贫开发工作进展成效到底如何，政策是否需要调整，这都需要对前期扶贫攻坚工作绩效进行综合评估。

从中国扶贫绩效研究方面看，目前关于扶贫工作绩效的评价由单指标评价研究转向综合指标评价研究；对专项扶贫绩效研究较多，尤其是扶贫资金使用绩效，对综合扶贫绩效评价较少且深度不够。关于综合扶贫绩效研究，不同学者进行了各有特色的实证研究。如昝惠芳[1]试图构建多种政府扶贫开发绩效评估模型，周瑞超[2]利用DEA模型从行政村层次对扶贫效果进行综合分析，付英[3]等从政策相关性、扶贫效率、扶贫效果和可持续发展能力方面对兰州市扶贫开发绩效进行了评估。而集中连片特殊困难区域于2011年才划定具体范围，有学者试图对其扶贫攻坚绩效进行探索，如张曦[4]以贵州省为例对连片特困地区参与式扶贫绩效进行评价，张琦[5]等基于灰色关联分析法对所有连片特困地区扶贫成效进行多维动态评价，但目前对武陵山连片特困区扶贫攻坚规划实施以来的扶贫攻坚绩效的研究鲜少涉及。尽管国家统计局及相关管理部门对贫困状况会进行监测和评估，但更多是针对贫困人口减少、收入水平、消费变化等指标测度，很难客观全面地对地区的经济发展及扶贫开发综合效果进行判断[5]。

因此，目前需要对《规划》实施以来武陵山片区扶贫攻坚进行综合绩效评估。湖南省湘西州全部区域被纳入武陵山集中连片特困区，此区域的社会经济环境、自然环境等状况在整个武陵山片区内具有典型性和代表性。本文以该区域为对象，选取典型性和代表性的评价指标体系，对湘西州县域扶贫攻坚绩效进行定量对比性研究。

二、扶贫绩效评价指标体系构建及评价方法确定

(一)指标体系构建

扶贫攻坚绩效评价指标体系的构建要基于贫困及反贫困内涵界定。目前认为贫困是经济、社会、文化落后的总称，不仅体现为物质经济的缺乏，还表现为地区发展能力的不足，缺少发展机会和手段[3-8]。与此相应，我国扶贫政策也经历了救助式扶贫到开发式扶贫的转变。而集中式连片特殊困难集中区扶贫攻坚政策实际上是开发式扶贫在新的社会经济发展阶段的体现。因此，湘西州县域扶贫攻坚综合绩效评价应该采用一种包括经济发展和可持续发展能力在内的多维度评价指标体系。同时，考虑到绩效评价指标体系要体现独立性、代表性、可获取性等一般原则，本文构建包括地区全面发展状态指标和地区可持续发展能力指标两类绩效评价体系(见表1)。

(二)评价方法及指标权重确定

本文以客观赋权方法熵值法确定基本权重，然后根据相关专家建议及地区社会经济发展实际情况对以上确定的权重进行适度调整(见表1)。熵值法是根据各指标所含固有信息有序度的差异性来反映该指标信息的效用价值，从而确定该指标权重的一种方法。一个系统有序程度越高则信息熵越小，其效用值越大，指标权重就越大，反之亦然。熵值法的具体步骤如下：

(1)原始数据标准化

其中，Xij为标准化后所得值，xij为评价指标实际值，n为研究对象个数，m为指标个数。

(2)计算第j项指标第i个对象的指标值的权重

(3)计算第j项指标的熵值

（ 来源：《经济日报》 2018-08-01 http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2018-08/01/content_400618.htm?div=-1 ）

(4)计算第j项指标的差异性系数

gj=1-ej

(5)计算第j项指标的权重

(6)综合评价值

表1 湘西州扶贫攻坚绩效评估指标体系及权重

三、湘西州各县(市)贫困现状及扶贫攻坚综合绩效评价分析

(一)湘西州各县(市)贫困现状分析

以2014年湘西州各县(市)各指标统计数据为基础，对其进行标准化处理，根据各指标权重进行综合加权计算，可得2014年湘西州各县(市)综合贫困状况(见表2)。

表2 2014年湘西州各县(市)发展状况

注：(1)以上数据越小，说明贫困程度越深。(2)原始数据来源于2014年湘西州各县(市)国民经济和社会发展统计公报

为便于比较，根据以上结果绘制湘西州各县(市)综合发展状况雷达图(见图1)。

图1 2014年湘西州各县(市)发展水平雷达图

根据以上，湘西州各县(市)贫困状况呈现出如下特点：

(1)从综合发展水平来看，湘西州各县(市)贫困状况不一，可以划分为四级：古丈县；保靖县；龙山县-永顺县-花垣县-凤凰县-泸溪县；吉首市。以上四级地区贫困程度依次减弱，并且这四级贫困区域呈现出较强、较弱县(市)连片分布的明显特征。整体得分显示古丈县和吉首市与其它各县存在比较大的差距，其中古丈县贫困程度最深，吉首市整体发展水平较好。

(2)从全面发展状态看，吉首市发展水平远高于其他地区，龙山县、永顺县、凤凰县和花垣县属于中等发展水平，古丈县、保靖县和泸溪县发展水平较低。也就是说从贫困现状来看，古丈县、保靖县和泸溪县均属于湘西州较为贫困地区，且贫困深度基本相似，人们的整体收入及生活水平较差。

(3)在可持续发展能力方面，各县(市)差距表现不明显。其中，贫困现状较深的保靖县和泸溪县发展能力得分都不错，说明这两个地区虽然发展现状滞后，但未来具有较大发展潜力，有能力脱离贫困状况。而古丈县明显发展动力不足，数据显示，古丈县农林渔牧业和规模以上工业增加值均处于低水平，旅游业产值属于中等偏下水平，固定资产投资处于中等水平，这使得古丈县缺乏发展的产业基础和动力来源。古丈县作为湘西州南部农业、工矿复合区，农业以茶叶为单一产业，品牌名气大，但农业基础薄弱；矿藏丰富、旅游资源独特优良，但是目前开发程度不足，没能形成地区发展动力引擎。这使得古丈县未来发展举步维艰，扶贫开发工作任重道远。

(二)湘西州各县(市)扶贫攻坚综合绩效对比分析

本文以地区社会全面发展状况及发展能力指标的变化作为扶贫开发综合绩效评价的数据基础，指标变化的区间为2010-2014年。对2010年以来各统计指标的变化数据进行标准化处理，进一步利用各指标权重值进行综合加权，得到各县(市)扶贫开发综合绩效得分(见表3)。

表3 2010-2014年湘西州各县(市)扶贫攻坚综合绩效得分

注：(1)评价的基础数据为2014年和2010年湘西州各县(市)在各个评价指标上的变化量；(2)2010年原始数据来源于《湘西统计年鉴2010》和各县市2010年国民经济和社会发展统计公报，2014年原始数据来源于各县市2014年国民经济和社会发展统计公报。

图2 2010-2014年湘西州各县(市)扶贫攻坚综合绩效雷达图

根据以上进一步得到各县(市)扶贫攻坚绩效雷达图(见图2)根据各县(市)的扶贫开发综合绩效差异，可将全州各县(市)分为三级绩效区：

一级扶贫绩效区：包括吉首市和凤凰县。这两个县扶贫攻坚综合绩效得分远高于其他地区，其全面发展状态改善度、可持续发展能力提高度与扶贫开发综合绩效得分均处于全州前列。作为湘西州首府，吉首市基于自身行政及经济地位本身所具有的优势，自2010年以来各方面均有较大改善。在16项指标的表现上，6项指标的改善水平为全州最优，如农村人均住宅面积增加了11.07平方米/人，人均GDP增加了10 093元，农民人均纯收入增加了3 331元，固定资产投资总额达249.2亿元。农业、工业、旅游业等改善水平也均处于全州前列。凤凰县在农村居民生活水平、城镇化率、社会保障水平、住房状况、经济总体发展水平、农民收入状况、固定资产投资、信息获取能力等多项指标的改善上也处于全州前列，其中，旅游业收入更以50.27亿元的增加额位于全州优先水平。

二级扶贫绩效区：包括龙山县和永顺县。这两个县扶贫绩效仅次于吉首市和凤凰县，在湘西州各县(市)中处于中等水平。龙山县和永顺县同处于湘西州北部，土地类型、资源状况相似，大部分乡镇是州内农、林、牧主产区，因此在多项指标的改善上表现相近。依靠农业资源优势，积极发展特色农产品及产业，农业生产效益及产业化水平提升，其农林渔牧业产值分别增加6.83亿元和6.77亿元，均处于全州高水平；总体经济发展改善程度处于全州中等水平，人均GDP增加额分别为4 285元和4 446元；固定资产投资增加额位于全州前列，分别为160.19亿元和171.76亿元，较大规模固定资产投资积累额为两县基础设施的完善和人们生活环境的改善提供了基础，潜在地提升了当地居民的生产生活水平和发展基础。

三级扶贫绩效区：包括泸溪县、花垣县、保靖县和古丈县。这四个县扶贫绩效水平相当，在全州扶贫绩效中整体处于较低水平，多项指标增长处于全州中下水平。从经济收入增长状况来看，泸溪县、花垣县、古丈县农民人均纯收入增长额分别为2 113元、2 219元和2 006元，均处于全州较低水平，因此，从农民扶贫经济结果上看，绩效不佳。自2010年以来泸溪县、花垣县、保靖县和古丈县固定资产投资积累总额处于同一水平，分别为69.48亿元、83.55亿元、72.23亿元和60.66亿元，与其他四个县(市)差距较大。这也影响了基础设施、医疗卫生、文化教育及产业发展等方面的表现。从产业增加值提升状况看，农林渔牧业和旅游业相比较其他县(市)提升度均处于较低发展水平，在代表地区工业规模化程度的规模工业增加值的表现上，除了花垣县规模经济发展势头强劲外，其他三个县均表现为负的增长态势。在以上综合作用下，泸溪县、花垣县、保靖县和古丈县2010年以来的扶贫开发综合绩效水平处于相对较低水平。

四、结论与建议

通过本文分析研究，可得出以下几点结论和建议：(1)根据扶贫攻坚综合绩效情况，可将扶贫绩效分为三个等级：一级扶贫绩效区包括南部吉首市和凤凰县，二级绩效区包括北部的龙山县和永顺县，三级绩效区包括花垣县、保靖县、古丈县和南部的泸溪县。(2)从社会经济整体发展状况来看，可分为四级：古丈县；保靖县；龙山县-永顺县-花垣县-凤凰县-泸溪县；吉首市，以上呈现发展水平逐渐上升趋势，即贫困深度依次降低，并且呈现出出较强、较弱县(市)连片分布的明显特征。(3)湘西州扶贫攻坚的重点和难点在于古丈县和保靖县，这两个县具有工业基础薄弱、农业旅游业资源不够丰富等弱点。但其具有一定的特色农业基础，又紧邻地区湘西州府所在地吉首，应将特色资源和地理位置优势转化为县域发展的重要突破口。

[1]昝惠芳.我国政府扶贫开发绩效评估模型的建构[D].郑州：郑州大学,2007.

[2]周瑞超.综合性扶贫效果评价指标体系与模型研究[D].南宁：广西大学,2003.

[3]付英,张艳荣.兰州市扶贫开发绩效评价及其启示[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2011(5):25-30.

[4]张曦.连片特困地区参与式扶贫绩效评价[D].湘潭：湘潭大学,2013.

[5]张琦,陈伟伟.连片特困地区扶贫开发成效多维动态评价分析研究——基于灰色关联分析法角度[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2015(2):104-109.

[6]陈琦.连片特困地区农村贫困的多维测量及政策意涵——以武陵山片区为例[J].四川师范大学学报(社会科学版)，2012，39(3)：58-63.

[7]黄承伟,向家宇.科学发展观视野下的连片特困地区扶贫攻坚战略研究[J].社会主义研究,2013(1):32-37.

[8]游俊，冷志明，丁建军，等.中国连片特困区发展报告(2013武陵山片区多维减贫与自我发展能力构建)/连片特困区蓝皮书[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

Comprehensive Evaluation on the Performance of Poverty Alleviation in Counties of Xiangxi State,Hunan Province

HAN Na-na

(SchoolofLawandPublicManagement,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000)

This paper utilizes the entropy evaluation method to give a comprehensive evaluation on the performance of poverty alleviation policies in counties located in Xiangxi state,Hunan province.The results show that the state can be classified into three groups according to the performance of poverty alleviation policies:Jishou City and Fenghuang County,Longshan County and Yongshun County,Huayuan County-Baojing County-Guzhang County-Luxi County.The intensity of poverty in the state is gradually decreased in the sequences as follows:Guzhang County,Baojing County,Longshan County-Yongshun County-Huayuan County-Fenghuang-Luxi County,and Jishou City.

Xiangxi state; poverty alleviation; performance

2015-08-29

吉首大学科研项目“湖南省湘西州连片扶贫开发绩效评价研究”(14JD014)。

韩娜娜，1986年生，女，甘肃庆阳人，讲师，研究方向：民族地区公共治理研究、城市治理。

F127.8

A

1671-9743(2015)09-0037-05