关于泉州市旧厂房改造的回顾与思考

翁哲雄

(泉州市城乡规划局 福建泉州 362000)

我国经济经历了三十多年的高速发展后，已进入了中高速发展的新常态。城市发展同样从低效粗放的蔓延扩张向高效集约的内涵提升转型。在严格的耕地保护制度和生态保护压力下，通过大量征用农林用地增加城市建设用地的做法已经难以为继。在此背景下，旧城镇、旧厂房、旧村庄(以下简称“三旧”)的改造成为盘活存量土地，挖掘现有建设用地潜力的必然选择[1]。广东省人民政府于2009年8月出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，在土地历史问题处置、建设用地出让方式、土地出让金返还、城乡改造建设模式等方面进行了改革创新[2]。除简化征收，补办违法占地用地手续等以外，最重要的一项制度创新是突破了以往由政府统一征迁改造的模式，允许“三旧”的土地使用权人(包括住户、村集体、企业)自行实施改造，涉及土地用途变更的可采用协议出让供地，土地纯收益返拨支持土地使用权人开展改造。

在学习广东经验基础上，福建省于2010年11月颁布了《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》。该文件允许“三旧”的土地使用权人(包括住户、村集体、企业)自行实施改造，但旧厂房不得直接改变为经营性商品住宅用途。

1 泉州“三旧”改造政策出台背景

泉州是民营企业发达，经济发展活跃的城市。改革开放以来，随着经济快速发展和中心城区规模的拓展，一些原来位于城市周边的乡镇、工业区已被城市纳入市区范围。根据初步统计，在泉州中心市区(鲤城、丰泽、泉州开发区、洛江区万安街道)202km2范围内，“三旧”用地总存量731块，面积约3507.02hm2，其中旧厂房用地315块，面积约844.82hm2。“三旧”用地散布于城市建成区内，以旧村庄和旧厂房用地为主，土地利用率低，已影响城市景观和制约城市的发展，亟需进行改造，促进城市再发展[3]。

2010年《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》出台后，泉州市于2010年和2011年分别出台了《关于推进旧村居改造的实施意见》和《关于加快推进中心市区棚户区(危房)改造工作的实施意见》，为指导旧村庄、旧城镇改造提供政策指引。企业自行实施旧厂房改造是省政府关于“三旧”改造政策中的重点和难点，也是许多企业关心的热点问题。2012年4月，泉州市出台了《关于推进中心市区旧城镇旧厂房旧村庄改造的试行实施意见》，针对中心市区“三旧”改造中的旧厂房改造提出政策指引。

2 泉州旧厂房改造政策主要内容

《泉州市人民政府关于推进中心市区旧城镇旧厂房旧村庄改造的试行实施意见》的主要制度创新是对工业厂房自行改造方面。文件规定工业厂房自行改造主要有两种方式:一是利用现有工业厂房举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他经市发改委确定的新兴产业和养老、幼托等社区服务业的，不办理土地用途变更手续，不分割产权出让。二是在符合城市规划和“三旧”改造政策的前提下，允许土地使用权人将工业用地改变用途作为商业服务等用途，但应按规定经评估后依法补交土地出让金，不得分割产权出让。主要政策措施有以下六点:

(1)城市规划保留的工业区内的旧厂房改造主要应发展工业或信息服务、研发设计、文化创意、仓储物流等生产性服务业。

(2)自行翻建的用地规模在扣除政府征收的公共配套建设用地后，实际建设用地原则上控制在4.5亩以上、50亩以下。实际建设用地不足4.5亩的和超过50亩以上的部分，由政府根据城市建设需要，按旧厂房用地货币补偿、补助标准征收。且一家企业只能自行改造一个地块并享受一次优惠政策。

(3)自行翻建的用地容积率参考该地块的控规容积率和现状建筑容积率的平均值确定。取控规容积率和平均值低值作为该地容积率。如自行翻建业主申请将容积率提高至控规容积率，应补交提高容积率部分的土地出让金。

(4)政府按申请自行翻建用地的40%征收公共配套建设用地。根据城市规划的实际要求，公共配套建设用地占改造地块总面积比例超过40%的，按照实际要求予以征收。按40%比例统一征收的公共配套建设用地扣除规划的公共配套建设用地后，尚有剩余可建设用地的，按改变后的用地性质评估市场价上浮15%交纳土地出让金。

(5)企业自行改造的实际建设用地由土地使用权人按照改变后的用地性质评估市场价扣除原出让(划拨)用地的评估市场价(划拨用地价格)的差价补交土地出让金。原用地地上建筑物已缴纳的城市基础设施配套费可抵扣新建建筑应缴纳的城市基础设施配套费。

(6)允许相邻地块的旧厂房业主将各自地块整合为一个完整用地联合自行翻建，合理调整用地边界。土地使用权人可以申请将相邻的不属于旧厂房的边角地、夹心地、插花地(面积控制在3亩以下，且不超过企业自有土地面积的10%)等地块进行整合翻建。

3 旧厂房改造政策试行实施情况

3.1 旧厂房改造总体情况

根据2014泉州年市“三旧”办(挂靠在市规划局)的调查统计，2012年至2014年，泉州市中心市区共有127家企业的旧厂房提出自行改造申请，总用地面积约156.7公顷，占旧厂房存量的18.5%。经市“三旧”改造工作领导小组研究同意的项目41宗。从实施情况来看，企业对旧厂房改造的积极性不高。仅有18家企业完成项目前期策划工作，并申请办理用地规划审批手续，其中，6宗项目已完成用地规划审批手续。只有3宗交纳了土地出让金。大部分企业尚未开展项目规划，或由于其他原因暂停项目改造前期申办工作。

3.2 企业对旧厂房改造政策的反馈意见

根据2014泉州年市“三旧”办对已获会议研究同意的41家企业的调查，企业对旧厂房改造政策的意见主要集中在地价、分割销售、改造用途等方面。

(1)企业均认为变更土地用途自行改造需补交的土地出让金过高是阻碍企业实施改造的最关键因素。“三旧”改造项目须按照改变后的用地性质评估市场价扣除原出让(划拨)用地的评估市场价(划拨用地价格)的差价补交土地出让金。另外，“三旧”改造政策规定，“三旧”改造用地上的建筑物、构筑物补偿和机器设备等搬迁费用由企业自行负责，政府不再给予补偿。对原有建筑面积较大，设备较多的企业，该部分成本相应地转加给企业自行承担。企业自行实施“三旧”改造的土地成本有可能比通过招拍挂取得的土地成本更高。

(2)多数企业反映改造建成的房屋不可分割销售，投资回收期长，投资风险较大。经调查，只有24%愿意自行持有改造建成的房屋，76%的企业希望改造后可分割销售，以便减轻财务压力。为防止企业变相开发房地产，“三旧”改造政策中不允许改造建设的房屋分割销售，企业改造后只能自行持有经营或出租，投资成本全靠租金回收，且出租过程中存在较多的不确定因素，投资风险较大。

(3)关于改造用途的问题。企业反映泉州市区商业、办公房产市场已供过于求，有些片区已严重过剩。现行政策规定企业自行改造的旧厂房只能变更为商品住宅以外的商业、办公用途，不利于土地资源的优化配置。建议由企业根据市场规律，自行选择改造用途。对适宜改造为住宅用途的，可向武汉市等城市学习，委托土地交易中心对企业旧厂房用地进行招拍挂，土地成交价款按50%的比例分成给企业，作为政府支付给企业的土地收储整理成本。

(4)对于被纳入政府成片改造，无法由企业自行实施三旧改造的企业，企业希望政府根据企业生产经营对地方经济的贡献和拆迁对企业带来的实际损失，提高对旧厂房的征收补偿标准。

4 旧厂房改造政策分析

从旧厂房改造实施情况的调研结果来看，旧厂房改造政策的核心在于政府、企业之间的利益分配。目前的地价政策和限制分割转让等措施让企业感到无利可图，因此，大部分企业积极性不高。修订旧厂房改造政策的关键就是调节政府、企业之间的相互关系以达到利益均衡。为此，必须对政府、企业在旧厂房改造中的利益与风险进行分析[4]。

4.1 政府的利益

(1)通过原有旧厂房功能转换，发展城市新兴产业如城市旅游业、文化创意、企业总部等，促进产业结构升级。同时，增加完善城市基础配套、服务设施如停车场、文化、体育设施等，实现城市功能更新和城市可持续发展。

(2)提升土地利用效率，节约有限的土地资源，实现城市的规模效益。“三旧”用地普遍存在土地利用效率低(建筑容积率低、使用效率低、投入产出率低)的情况，通过改造，可以提升土地利用效率。

(3)改善人居和工作环境，提高市民生活水平和幸福感。通过改造不符合安全、环保要求的旧厂房，解决城市中存在的生产与生活混杂，安全隐患大，整体环境脏、乱、差的问题。

(4)促进社会投资，拉动城市经济发展，并通过在旧厂房改造中，企业交纳的土地出让金、税收等增加政府的财政收入。

4.2 政府在旧厂房改造中的需要规避的风险

(1)防止旧厂房业主自行改造中，进行变相商品住宅的房地产开发或一哄而上造成短时间内大量商业办公用房进入出租出售市场，冲击房地产市场秩序。

(2)防止旧厂房业主在自行改造中，局限于改造地块自身利益最大化，不能从所在片区和城市整体需要出发同步建设公共配套设施和公共空间，给城市基础设施和环境增加压力，影响城市规划实施。

(3)防止旧厂房业主在自行改造中获得的利益明显高于其被政府征收补偿所得利益，使政府实施成片改造时难以开展房屋征收工作，影响社会公平和稳定。

(4)防止城市规划保留的工业区内的工业企业等不符合旧厂房条件的企业盲目改造，造成城市制造业空心化。

4.3 企业的利益与风险

企业在自行改造中的利益是追求利润的最大化，但不同的企业有不同的政策诉求。如资本雄厚的企业希望持有改造后的建筑用于自用或出租;资本不足或追求资金快速周转的企业希望改造后的建筑能分割销售，回收投资。将旧厂房改造为商服用途的企业，要求政府给予办理土地用途变更;将旧厂房改造为教育、体育等用途的企业，要求政府保留原来的工业用途，以便保持土地抵押融资估值。

企业在旧厂房改造中的需要规避的风险主要是防止投资过大，造成企业流动资金困难;项目建成后难以出租出售，投资回收期过长;政府政策不够明确，实施过程中不确定因素多等。

4.4 旧厂房改造中政府与企业的博弈关系

从我国的发展阶段和政府分工角度来看，城市政府既是行政管理者和公共服务、公共产品的提供者，又是城市建设经营的主体，具有经济组织的职能。政府在旧厂房改造中拥有制定政策、审批管理、组织协调的权力，对企业“三旧”改造能否实施，如何实施具有决定作用。政府倾向于通过改造，增加向企业收取的土地出让金和税费，增加公共配套设施，提高建设品质和环境。反过来，企业作为市场经济的主体，拥有投资经营的自主权。企业是否愿意投资，关系到城市经济的发展，就业和财政收入的增加，从而对城市政府的决策产生影响。企业倾向于减少向政府交纳的土地出让金和税费，提高开发强度，减少公共配套设施和环境的投资。政府与企业之间存在相互合作，相互制约的关系。

旧厂房是企业过去投资建设的生产经营用房，选址建设时一般位于城市市区外围地价不高的地段，通过产业发展，吸引就业和消费人口集聚，带动了该地段土地价值的增长。因此，在旧厂房改造中，企业适当地与政府分享旧厂房土地的升值有一定的合理性。在旧厂房被政府征收时，除了厂房外，企业还可能承受机器设备搬迁、停产违约、重新建设工厂、工人流失等各种损失。这些情况不同于一般的民房征收，难于制定简单统一的补偿标准，造成政府与企业在征收补偿谈判时难度较大，有必要通过市场化方式确定合理的补偿。

由此可见，在旧厂房改造中，政府与企业存在博弈关系。博弈内容主要集中在地价、补偿、开发强度和建设要求等方面。旧厂房改造政策的核心，就是调节双方的相互关系以达到双方利益的均衡，既让企业获得合理合法的利益，又能实现政府更新城市功能，提升土地利用效率的目的。

5 旧厂房改造政策的改进建议

为充分调动企业积极性，实现政府与企业的双赢，建议对地价、征收补偿、房屋分割转让等问题进行重点研究改进。

(1)建议在制定地价政策时，把握三个原则。一是允许分割转让，将能否分割转让与地价挂钩。对分割转让的旧厂房用地，其土地开发成本宜与市场拍卖地的成本基本相等，以保证市场公平竞争。二是对发展政府鼓励的新兴产业和公共服务业，且不分割转让的项目，应给予优惠地价，以便降低持有成本，鼓励业主引进现代服务业企业入驻。如今后业主申请改为分割转让，可补交差价。三是将旧厂房用地上原有旧建筑拆除重建的成本纳入地价补交政策中。对那些建设工业厂房多，生产经营规模大，对就业、纳税和周边土地升值贡献多的企业，应给予合理的优惠地价和城市基础设施配套费减免。

(2)为满足不同企业的改造，建议允许企业根据自身经营需要决定是否分割转让，但企业必须在完成改造项目，并取得土地房屋产权证后方可分割转让。同时，通过控制最小分割单元面积，防止旧厂房业主自行改造中，进行变相商品住宅开发。

(3)拓宽改造用途，避免商业办公开发过量。对规划为住宅用地的旧厂房，应制定政策措施引导企业配合政府进行招拍挂。但不宜采取武汉等地与企业按比例分成土地出让价款的做法，以便保持各种改造方式对旧厂房业主可得利益的基本平衡。为合理确定旧厂房拆迁价格成本，应改变以往由政府与企业谈判征收的做法，改由开发企业与旧厂房业主通过市场化方式确定价格。因此，对拟变更为住宅用地的旧厂房可以采取毛地出让的方式进行公开招拍挂，由土地使用权竞得人负责旧厂房的拆迁补偿。

(4)为保证规划实施的完整性和城市功能的同步完善，建议通过城市更新区域评估，按照公共要素配置要求和现状改造需要制定城市更新单元，变旧厂房单独改造为多家“三旧”业主连片联合改造，以便同步建设公共配套服务设施。对难以成片联合改造的，建议征收最低20%的公共配套用地，用于建设市政配套或街头绿地，或要求企业建成后向政府无偿总建筑面积20%的公共配套设施用房，增加城市公共配套服务设施的供给[5]。

[1]周晓，傅方煜.由广东省三旧改造引发的对城市更新的思考[J].现代城市研究，2011(8):82-89.

[2]刘云刚，黄思骐，袁媛.三旧改造政策分析--以东莞市为例[J].城市观察，2011(2):76-85.

[3]泉州市城乡规划局，泉州市城市规划设计研究院.泉州中心市区“三旧”改造专项规划[Z].2012.5.

[4]谢戈力.如何实现三旧改造中的共赢--三旧改造参与者利益平衡的博弈分析[J].中国土地，2011(2):44-46.

[5]宋立新.三旧改造中的公益性项目供给机制研究--基于公共物品理论的思考[J].城市观察，2011(2):67-75.