中西方公务员考核体系的比较与启示

王凌宇 黄健新

(福建广播电视大学，福建福州，350003)

我国公务员考核制度自1993年正式确立以来，已经执行了22年。从这二十多年来的公务员考核实践看，虽然各级政府人事主管部门和各单位、部门领导都表示重视公务员考核，但在这种表面重视之下，却掩盖了实质上对考核的不重视，具体表现在现有考核规定、办法中对考核方法、考核内容、考核指标和考核结果运用等方面手段陈旧，规定不具体，在实践中执行不严格，常以走过场的方式来代替真正的考核。党的“十八大”报告指出，必须加强党的作风建设，创新行政管理方式，推进政府绩效管理。这促使政府必须进一步转变职能，不断提高行政效率，公务员必须进一步改进工作作风，切实提高工作效能。因此，当前各级政府部门更加注重公务员考核工作的开展和考核结果的运用，将加强公务员考核工作作为改进政府内部管理的一个重要抓手，也亟需科学的考核理论和有效的考核技术方法来指导考核实践。然而，多年以来，国内在公务员考核理论和方法方面的研究和探索还不深入，一直没有实质性的理论突破和创新。[1]

为了给公务员考核研究提供参考，本文试图运用系统管理思想和比较研究方法，对比分析我国与部分西方国家的公务员考核体系，从中探寻完善我国公务员考核体系的有益思路。

本文选取部分主要西方国家现有考核资料和经验进行研究，文中所指的我国公务员，主要指依照《中华人民共和国公务员法》第二条中规定的“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，但因当前我国领导干部考核相对独立，本文仅研究非领导职务公务员考核；文中所指的西方公务员，主要指政府中的事务官，即不通过选举手段产生，与政党轮替无关，负责执行具体事务的职业公务员，其中也包括部分高级公务员。

一、西方国家的公务员考核体系

(一)公务员管理体制与考核主体

西方主要国家一般按照分权制的原则来设计其行政管理模式。公务员绩效管理上，通常设有专门的机构来负责考核工作的具体开展，其他部门，如财政部和审计局等作为考核的支持机构而并存，在考核上能够对考核过程和结果起到支持、保障和监督制约作用。

英国是最早形成比较完备的公务员制度的国家，其公务员管理实行分权制。公务员绩效管理部门有财政部、审计局和内阁。在中央层面，实行“内设绩效管理机构”模式，即在内阁设置录用评估署、公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部配合，由下属人事部门具体负责公务员绩效考核工作部署，具体评估工作由各单位人事部门和各部门主管负责。在地方政府层面，公务员绩效考核组织领导工作由一个组织起来的“评审团”来负责，“评审团”的成员有以下几个方面的来源:首先是本部门的负责人；其次是考核工作的具体执行人员；三是工会的相关人员；四是公务员服务的对象。他们负责绩效考核的部署、检查、监督、复议等工作，考核结果报告由被考核对象的直接上级撰写。[2]

美国承担公务员考核的机构主要包括隶属于联邦人事总局(这是一个由总统直接领导下的人事部门)的人事考绩部以及分设于各部门的考绩委员会和复审委员会。功绩制保护委员会为独立机关，功用在于监督政府的人事制度。联邦劳动关系局的职责是制定联邦政府劳工管理关系的改革，并受理仲裁。公务员考核的考绩员由被考核人的直接上级充任，复审员由部门负责人充任，复审主任由功绩制保护委员会委员充任。考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的情况，复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见，并给以公平、客观处理。

芬兰公务员在考核制度设计上，最突出的特点是有强有力的评估机构和高水平的组织实施能力。芬兰中央政府设有中央审计办公室，负责对中央政府下属的各个部门，以及各地方政府进行绩效评估、审计和问责。其评估的主要依据是财政预算。同时，财政部的人事部门负责对全国公务员进行绩效评估考核，考核的具体内容和实施则由各部门的人事部门以及公务员的直接主管负责。[3]

(二)考核内容和指标

美国公务员考核制度的核心是“绩效”，绩效考评内容以工作分析为基础，将岗位工作说明书中的重点工作项目完成情况作为绩效考评的重中之重。各政府部门根据自身职能，自行制定考核项目。考核标准强调弹性分权原则，根据公务员的工作岗位、性质、方法、程序以及工作期望的不同，制定相应的标准。《美国联邦公务员法》规定绩效指标的项目可分为“关键因素”、“非关键因素”以及“附加因素”等三类。

英国公务员考核内容有个五方面:首先是公务员对组织发展是否做出贡献，个人履行岗位职责以及实现年度工作目标的情况，包括工作质量和数量目标的完成情况等；其二是公务员个人创新能力，包括做出了何种创新行为、取得何种效果；其三是公务员的应变能力，包括在面对困难情况下的表现；其四是公务员对工作岗位的适应情况，包括所具备的知识、技能以及工作中的态度和行为表现等方面；最后是个人发展潜力高低。上述这些考核内容和标准，根据公务员所在行业、部门和以及岗位的不同而有所差异。评估内容和标准在设计上，针对不同种类的公务员有所区分。考核的内容主要包括10个方面的素质要求:观察和分析问题的能力、沟通交流能力、服务对象第一的意识、宏观决策能力、人际关系能力、领导管理水平、组织协调能力、工作效率、计划和执行力、大局意识。

(三)考核方法

西方国家在考核方式方法灵活多样，如美国的平衡评分卡、关键业绩指标法、事实记录法；英国公务员考核制度采用目标管理方式，将组织管理与个人管理结合起来，即组织制定年度目标，个人据此制定个人目标，然后在年底考核中，个人根据目标的达成情况撰写自我评价，最终由管理者完成考核报告；新加坡的一般考绩与潜能考核相结合的管理方法，同时吸收管理学、行为科学、心理学、计算机科学的最新研究成果应用到考核技术层面；日本各政府部门采用的考绩方法有所不同，但都很重视公务员的平时考核，对公务员的平时工作表现进行全面记录分析，以此作为最终综合考评的依据。

(四)考核监督

美国的公务员考核监督主体主要有三个:一是被考核者，被考核者具有以下三个方面的权力，参与制订自己的工作目标，对领导的考核评语认可，以及对考核结果提出申诉；二是考核主体的主管领导，由他对考核工作进行监督，并处理被考核人提出的申诉；三是考核委员会，考核委员会负责受理申诉，并对考核工作进行全面监督管理。

英国地方公务员考核主体包括政府部门各级负责人、工会代表和服务对象代表构成，其中工会代表和服务对象代表既是考核主体的一部分，同时也履行考核监督的职能。部门的最高负责人对考核结果最终负责，签署考核意见，并对下级部门负责人的考核意见进行纠偏，以避免主观偏见。

(五)考核结果运用

西方国家普遍重视公务员考核结果运用，形成了一整套详细而具体的激励和惩罚措施，使得公务员在调整薪酬、职务晋升、岗位调整、进修培训等方面，均受到考核结果的影响。可以说，考核结果与公务员个人职业生涯发展以及物质利益紧密相连。此外，还尤其重视通过考核结果的应用来促进绩效改进。

在英国公务员的考核制度中，中央政府公务员的考核结果一般仅和薪酬水平有关，并不直接与职务晋升联系在一起，仅仅是作为职务晋升的参考意见之一，考核结果优秀的，当职务有空缺时予以优先晋升。而在地方政府层面，公务员的考核结果则直接与职务晋升、薪酬水平挂钩。此外，英国政府还根据公务员考核结果等次以及表现评价，有目的地选送公务员参加各类专业培训，不断提供公务员的专业知识技能水平，提高公务员履职能力，同时也为其将来进一步晋升打下良好基础。美国公务员采用的是择优晋方式，考核结果与晋升挂钩。考核结果优秀者，提升工资一级，考核结果不佳的，按程度分别予以降低薪酬、降低职务直至免职等处分。芬兰公务员考核结果与绩效工资挂钩，公务员工资主要由基本工资和绩效工资两部分构成，其中基本工资由公务员所在的部门以及岗位和工作内容决定；而占到工资总额1/3左右的绩效工资，则是根据公务员上一年度的考核结果来确定。此外，为了突出个人绩效与部门绩效之间的关联，工资中还包括了一部分部门奖励工资，与公务员所在部门的上一年度的绩效评估结果有关，如果所在部门上一年度绩效评估成绩优良，上级政府将划拨一定比例的奖金，由部门根据公务员表现进行二次分配。

二、中西方公务员考核体系的比较与分析

(一)考核主体

西方国家一般都设有专门的公务员绩效考核机构。考核主体的主要形式有以下几种:开放式的专门考核机构作为考核主体，如美国的考绩委员会和复审委员会；政府机构、部门首长作为考核主体，如日本采用混合式的考核主体，如英国中央政府的考核机构既有内阁的录用评估署，有引入了公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部等部门，以及各政府部门中的人事机构和部门首长一并参与考核。

与西方国家相比，我国现行公务员考核主体和考核方式有较大不同。根据我国现行《公务员考核规定(试行)》，考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。这种考核主体构成形式，虽然考虑到直接领导、上级领导和公务员代表参与考核，但是并未考虑将服务对象即人民群众等相关群体纳入到公务员考核中，考核“对上不对下”，这就导致可能出现哪怕公务员的工作表现与人民利益相悖，也无法得到有效制约。虽然一些窗口单位实行了即时评议制度，但仍然没有广泛推开，在实行过程中也存在一些需要改进的问题。这些都导致在考核中，领导意志还是主要影响因素。

此外，由于监督制约机制、救济制度和责任追究制度尚不完善，被考核者的工作表现缺乏有效的评价，如果出现考核结果不客观的情况，就难以得到监督和纠正，以致公务员考核工作没有真正发挥作用。

(二)考核方法

西方国家考核往往综合运用3600考核法、关键事件法(KPI)、平衡积分卡(BSC)和关键事件法等，重视定量考核、定性考核的客观性和工作行为的描述性，考核标准越来越详细，考核项目设置体现了考核宗旨和工作实际。比较重视人的能力和潜能考核，重视对考核信息的收集，考核方式上趋于数字化、表格化，引入多层级评价主体组织考核等特征。尤其是引入了统计学等社会科学的分析方法，如质量分析和数量分析的相关方法。这些量化方法使考核更为科学、规范、客观、合理，且更易于操作。

国内现行的考核方法比较单一，虽然考核制度规定，公务员考核实行年度考核与平时考核结合、领导评价与群众评价结合、定性考核与定量考核结合。但实际操作中，往往忽视群众评价和定量考核，主要还是依靠定性考核与领导评价作为公务员考核的主要方式。

(三)考核指标

西方国家公务员的考核主要是基于工作分析和职务评价的考核，以考绩为主。综合来说考核内容有:专业知识、考勤情况、合作精神、工作能力、服务意识、工作的积极性、工作效率和方法、组织能力、观察和分析问题的能力；沟通与交流的能力；服务对象第一的意识等。另外，在考核内容上还重视对年轻公务员潜能的考核，主要考察如对环境体察、现象的解释、问题分析及判断、前瞻性策略规划和设计，以作为其调职参考、长期发展的可能。在考核过程中，注重对绩效信息的收集。总体来说，考核内容具有因地制宜的特点，考核指标具备弹性和灵活性特点。

我国《公务员法》规定公务员考核的内容是“德、能、勤、绩、廉”五项，而《公务员考核规定(试行)》对于考核标准的表述，除了“德、能、勤、绩、廉”等五个纲要性一级指标外，也没有更详细的具体分解指标。首先，从表面上看这一规定涵盖了公务员日常工作、行使政治权利、道德标准的等各方面，但是实际操作中却很难对二级指标、三级指标进行细化。其次，针对不同职能部门的特征，公务员的职位类别、职务序列和层级，没有建立起符合各自特点的考核指标体系，指标缺乏针对性。第三，运用定性指标过多，而缺少定量指标，《公务员考核规定(试行)》中往往采用诸如“较高”、“较好”“较突出”等笼统的评价标准，导致在具体执行过程中，对于指标的理解和判定存在困难，受到主观因素影响较大，如何评判道德水平的高低、如何标准衡量业务素质的好坏、如何界定工作所产生的效益，都有很大弹性和空间，使得考核缺乏可操作性，影响了考核的信度和效度。总的来说，我国的公务员考核指标体系目前存在笼统、单一、重定性、轻定量的问题。

(四)考核机制

1.考核功能定位

国外公务员考核主要实现四个方面的功能。一是了解公务员的实际工作表现，并作为公务员职务晋升、薪酬提升的重要依据。二是了解公务员的现实工作能力和潜在发展能力，作为进一步培训和晋升公务员的重要依据。三是与培训培养、职位调动有机结合，了解公务员在专业和技能方面的优势和弱点的基础上，正确制定和实施公务员培训计划，提高公务员的业务素质。四是使公务员明确自身存在不足，促使其主动克服。最终目的都是为了提高公务员积极性和工作能力，以便更好地服务于公众。

我国公务员考核功能是为了正确评价公务员的德才表现和工作实绩，规范公务员考核工作，促进勤政廉政，提高工作效能，建设高素质的公务员队伍。然而我国许多用人部门目前并没有将公务员队伍建设，上升到公共服务部门人力资源发展战略高度来定位，对于公务员考核工作在建立高素质公务员队伍中的作用难以准确把握，考核与工作分析、培训、薪酬管理等人力资源管理活动关联不够密切。

2.考核激励机制

国外主要国家将考核结果作为晋升与降级、加薪与减薪、年终奖金、培训与进修等的依据。美国佛吉尼亚州绩效评定在贡献等级者会获得至少本州平均加薪额80%的加薪，处于杰出贡献者等级的公务员会获得不多于本州平均加薪额250%的加薪。若一个公务员绩效评定为低贡献者，并在3个月内没有改善，则会采取降级行动，薪酬降低5%。

我国公务员法规定公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。然而我国在职能改革和机构改革中，没有考虑到决策权、执行权和监督权的分离和事权、人权和财权的统一配置问题，造成了公务员考核结果运用不善。一来考核结果等次设计不合理，考核等次过少，“称职”等次的比例过大，考核结果缺乏明显区分度，二来公务员工资制度改革推进缓慢，工资中固定部分比例较大，浮动空间较小，基于考核的薪酬的激励无法推行，三来公务员考核与干部考核、干部提任考核是分离的，公务员考核结果无法直接作用于职务晋升和职业发展，这些都导致了考核的奖惩激励效果不佳。此外，公务员缺乏对自身绩效情况的掌握，绩效好坏难以区分，奖惩重视度不够，不能最终落实到服务的改进和提高。

3.中外公务员考核制约机制

西方国家实行权力相互制衡的政体，为公务员绩效管理提供了前提条件。首先，监督考核上，公务员考核通常拥有一个考核主体多个考核监督主体，有效地避免了上级领导主管臆断的发生。美国1883年《彭德尔顿联邦文官法》规定:成立由3人组成的美国文官委员会，其中必须有反对党1人，任期6年。经过一个多世纪，此法虽经多次修改，但作为基本点的功绩制原则和内容未变。其次，强势的媒体监督。在许多国家，被称为“第四权力”的新闻媒体，对政府公职人员廉政监督和反腐败斗争有着相当重要的作用。最后，国外公民组成的具有独立意愿且敢于谴责腐败的社会群体，是政府公共监督的重要力量。政府网站信息公开，接受公众监督，网络监督已成为体制外监督的重要手段。

我国《公务员法》只是对公务员工作监督作了相关规定，监督机构包括人大的监督、政协的监督、政府内部的监督。政府的内部监督，主要对政府公务员的滥用职权行为进行监督，而审计机关主要对政府预算监督，在公务员工作行为和绩效方面是缺乏监督机构的，因此，造成了公务员管理上的制约机制问题。由于公务员职务分类不够明晰，工作做的好坏，没有明确的参考对象；考核过程中，缺乏沟通，考核过后，对公务员反馈的极少，只是作为档案存储或作为完成的任务，没有相应的补救措施。

三、中西方公务员考核体系比较对我国公务员考核体系完善的启示

(一)进一步明确考核主体，提高代表性

为进一步明确考核主体，改进考核委员会的人员构成，一是要提高人事部门、其他有关部门人员以及公务员代表的在考核委员会中的地位和作用，杜绝考核中“一言堂”的现象，二是要使人大代表在考核委员会中占有一席之地，要更注重发挥人大对公务员考核的监督作用。当然，在提高考核主体的代表性的同时，也应当注意维持考核的效率，避免因为关联者太多而增加考核环节和时间成本，即在实行二级考核、一级考核一级的基础上，充分吸收各方面考核意见。

(二)加强平时考核，实现平时考核和定期考核相结合

对平时工作的经常性考核是年度考核的重要基础。《公务员法》第三十四条规定，公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。《公务员考核规定(试行)》第三条也提到平时与定期相结合。然而，由于现行的公务员考核制度、办法并未对公务员平时考核具体执行办法作出明确规定，导致平时考核往往被忽略，年度考核还是公务员考核的主要形式甚至是唯一形式。应当尽快制定公务员平时考核的实施办法，将公务员平时考核纳入到法定范畴，建立平时考核工作台帐，加强阶段性考核和总结，从而为年度考核奠定基础。

(三)设定科学合理的考核指标，实行分类考核和差异化考核

根据分类分级考核、通用指标与对考核指标体系进行较为全面、彻底的分类改革。一是推进公务员分类，将公务员依照主要工作职能的区别先划分几个大类，如行政执法类、综合管理类、专业技术类等，每一类中再根据职务层级进行细化，再针对不同岗位类别、职务层次的公务员制定具有针对性的考核指标。[4]二是进行指标分类，将指标分为通用指标与个性化指标，任务指标与能力指标等不同类别，合理设定不同的指标权重，并且针对不同岗位、不同考核周期各有所侧重，例如在平时考核更注重考核任务指标，而在年度考核中则兼顾任务完成情况和工作能力，进行全面综合考核。

四、加强考核结果的运用

西方公务员考核结果与薪酬以及职务晋级、晋升等有密切关联，因此考核受到普遍重视。我国《公务员考核规定(试行)》虽然对考核结果的运用有详细规定，然后在公务员管理实践中，公务员考核结果往往不能被实际使用。应当重新设计公务员考核等次，增加“良好”等次，合理划分各等次比例；建立和完善公务员绩效工资制度，将工资待遇的晋档晋级、绩效工资发放与考核结果挂钩；将公务员职务晋升明确纳入到考核结果的运用范畴中来。同时，加强对考核结果不称职人员的惩罚力度，对于贪污腐化的要坚决查处，对于能力不足的要予以调任或者降级，对于行为不当的要予以适当处分，以此来加强考核的奖惩激励作用。

[1]黄健新，杨建州，王凌宇.公务员考核问题研究综述[J].福建广播电视大学学报，2013，(6):39-43.

[2]谭融，马俊.论发达国家和地区的公务员绩效评估[J].中共天津市委党校学报，2010，(2):88-96.

[3]朱明.我国公务员考核制度改进研究[D].南京:南京航空航天大学，2011.

[4]黄健新，杨建州.公务员三维分类分级模型与考核指标设计研究[J].福建农林大学学报:哲学社会科学版，2014，(3):38-42.