推进里下河腹部地区湖泊湖荡管护工作实践与思考

钱福军 李 频 许静波

（江苏省泰州引江河管理处，江苏泰州 225321）

1 里下河腹部地区湖泊湖荡概况及管理成效

里下河湖泊腹部地区湖泊湖荡（以下简称“里下河湖区”）位于江苏省里下河腹部低洼地区，行政隶属扬州市的高邮、宝应，泰州市的姜堰、兴化，盐城市的盐都、建湖、阜宁和淮安市的楚州等8县（市、区）。湖泊保护规划明确其保护面积为695 km2，由41个零散湖泊群组成。其中，湖泊216 km2，滞涝圩 479 km2。多年来，由于湖泊湖荡的所有权、管理权、使用权混淆不清，致使开发围占水域严重，防洪调蓄库容大大下降，生态环境破坏严重，湖泊的保护工作迫在眉睫。

2008年，江苏省水利厅授权省直水利工程管理单位承担有关省管湖泊的管理与保护工作职责。省泰州引江河管理处按省厅要求，协助省水利厅做好里下河腹部地区湖泊湖荡的保护、开发、利用和管理工作。

（1）抓好湖泊管理组织体系建设。省泰州引江河管理处（以下简称“管理处”）承担里下河湖区监管任务后，迅速完成角色转换，成立了湖泊管理机构，明确了湖泊岗位工作职责，建立健全了各项湖泊管理工作制度，为湖泊管理工作提供了组织保障。

（2）抓好湖泊管理基础性工作。管理处与省厅有关处室、科研院所及涉湖市、县（区）水利部门联系，了解里下河水系和里下河治理规划，搜集完善有关基础资料。同时主动与涉湖市、县（区）水利部门进行工作对接，进一步掌握湖区管理现状，了解里下河湖区管护工作的难点和热点，为开展湖泊管护工作做了大量前期铺垫工作。

（3）开展湖区勘界设桩。里下河湖区地形复杂、管理范围边界不清，严重制约了湖区管护工作的开展。管理处于2009年组织了里下河湖区的勘界设桩工作。开展保护范围线勘界设桩调研，编制《里下河腹部地区湖泊湖荡保护范围线勘界设桩技术方案》，召开里下河湖区保护范围线勘界设桩方案论证会，通过采用卫星遥感图与地形图相结合的技术，解决了界桩埋设地点的精度和合理性问题。多次召集县（市、区）基层水务站人员，协调处理埋设中发生的矛盾，历经3个多月，埋设界桩1593个。通过开展里下河湖区勘界设桩工作，解决了边界不清、数据不准等历史遗留问题，明确了实地管理保护范围，为巡查工作打下了良好的基础。

（4）发挥联席会议平台作用。经省政府同意，2010年8月，里下河腹部地区湖泊湖荡管理与保护联席会议正式成立，联席会议成员单位包括省、市、县（区）人民政府及水利、环保、渔业、林业、国土、交通等部门。江苏省泰州引江河管理处作为联席会议办公室常设机构，充分利用联席会议平台，通过召开全体成员单位会议或部分成员单位专题会议的形式，有效协商解决了兴化境内违法涉湖建设项目、涉湖县（市、区）穿湖公路建设、射阳湖退圩还湖规划研究、盐城市盐都区大纵湖退圩还湖规划实施中出现的问题，取得了良好效果。并建立了一个条块联动、统一管理与属地管理相结合的综合协调机制和工作督查机制，提高了湖泊管理保护与开发利用的效率和效益。

（5）加强湖泊管护工作指导。利用日常巡查、“世界水日”、“中国水周”、工作调研、勘界设桩、水事案件查处等机会，对涉湖8个县（市、区）及相关的56个乡镇进行湖泊保护宣传；汇编湖区保护与管理法律法规、湖泊管护图册等下发到乡镇水利站一级；编制里下河湖区管理动态简报送达至联席会议每个成员单位，及时反映湖区管理和执法工作动态，做到信息共享、促进交流；每年举办3次以上的湖泊管护培训，加强业务指导，开展执法培训，提供工作交流的平台，提高了涉湖地区干群的湖泊保护意识，使管理人员的执法水平得以大幅提升。

（6）积极引导退圩（渔）还湖。由于长期以来的过度开发利用及对水域的严重占用，里下河湖区蓄滞洪能力已由解放初的20亿m3下降至目前不足1亿m3。退渔（圩）还湖是提升蓄滞洪能力的有效途径。管理处在各地政府的退渔（圩）还湖规划编制工作中，已先后指导了盐都区大纵湖退圩还湖规划、兴化市境内20个湖荡的退圩还湖规划、阜宁县射阳湖退圩还湖规划工作文本的编制，开展了整个射阳湖退圩还湖规划的研究。目前，建湖境内九龙口退湖还湖、高邮唐墩荡掘荡成湖均取得明显成效，姜堰市对喜鹊湖北湖实施了退渔还湖，增加了蓄洪量，改善了水质，使生态环境得到改善，重现了碧水蓝天。

（7）应用科技手段，提高里下河湖区监管水平。管理处借助科技手段提高里下河湖区管护水平，研发了里下河湖泊湖荡管理与保护信息系统，该系统涵盖了里下河基础地理信息、日常巡查、案件查处、圩区管理、遥感监测、基础管理资料等多方面内容，使用了空间信息共享技术、预生成地图服务与动态地图服务结合技术、空间信息分析技术及富客户端的ArcGIS Server技术，并将移动网络GIS应用在湖泊巡查管理中，全面提高了系统的综合性能。目前，该系统已经应用于里下河湖区管理工作中，大大提高了湖区管理现代化水平。同时，还利用无人飞机对湖区进行监测，为湖区管理提供全面、详尽的数据资料。

（8）加强联合执法，查处违章不手软。制定《里下河腹部地区湖泊湖荡巡查方案》，扎实做好日常巡查工作。管理处每年汛前、汛中、汛后组织专项执法巡查，平时采取突击抽查的方式检查圩区情况，及时发现问题并予以查处。同时，会同地方环保、国土、渔业、交通等联席会议成员单位开展联合巡查。通过联合巡查发现了诸多违法水事案件，如：先后查处了楚州区流均镇严百村非法加圩、阜宁县罗桥镇郭舍圩内旧房翻建、东沟镇裴刘圩内存放废弃物、兴化市沙沟镇光耀村违章加圩、宝应县射阳湖镇钱沟村违章加圩等事件，并在查处的过程中加强湖泊管护的政策宣传，取得了良好的效果。

2 里下河湖区管护工作中存在的难点问题

近年来，虽然各涉湖市县水利部门认真履行里下河湖区监管职责，成效显著，湖区圈圩得到有效控制，退渔还湖有序推进，自由水面积逐渐增加，蓄滞洪能力得到提升，湖区水生态环境逐步得到改善。但也遇到一些工作难点问题，主要体现在：

（1）里下河湖区特定的历史状况，造成管护与开发利用的矛盾依然尖锐。里下河湖区保护规划及实地划界定桩的依据是《转发省水利厅关于里下河腹部地区滞涝、清障实施意见的通知》（苏政发〔1992〕44号）。这个通知出台的背景是：1991年里下河大水后，为了有效提高里下河湖区滞涝能力，要求相关县（市、区）确保必要的蓄滞洪面积并严格控制开发利用。但许多滞涝圩，特别是二、三批滞涝圩内已经变成村庄，兴建了大量的工业企业、乡镇府办公机构、公路等，国土部门也将这些范围列入基本农田保护范畴。尽管对湖泊保护进行了划界定桩，可水利部门与国土部门却各执其词，所以，湖区管护与国土、乡镇、老百姓的矛盾依然存在，湖泊、湖荡的所有权、管理权、使用权（经营权）依然没能真正分清。发改委、国土部门直接批准一些企业在湖区保护范围内进行开发利用，而水利部门却并不知情，等到这些项目实施时，湖泊管护人员通过巡查才能发现。由于这些项目的业主都握有发改委及国土等部门的批文，给湖泊管护人员执法工作带来难度。

（2）由政府主导的涉湖项目建设不履行报批程序现象依然存在。部分县（市、区）由政府主导的开发项目忽视省人大通过的《江苏省湖泊保护条例》和《转发省水利厅关于里下河腹部地区滞涝、清障实施意见的通知》及《省政府关于省管湖泊保护规划的批复》（苏政发〔2006〕99号）之有关规定，不经过省水行政部门的许可强力推进涉湖建设项目。如：新能源渔光互补项目、公路建设、招商引资项目，均是市（县、区）党政亲自挂帅，限时完成，湖泊管护人员无法履行监管职责，只能通过协调补办手续，采取“先上车、后补票”方式解决，这些项目不仅很难实现占补平衡，而且还有少数项目不愿补办手续。

（3）湖泊管护经费难以落实到位。省政府关于《江苏省里下河腹部地区湖泊保护规划》（苏政发〔2006〕99号）第三十一条明确规定“扬州、泰州、盐城、淮安四市以及高邮、宝应、姜堰、兴化、盐都、建湖、阜宁、楚州八县（市、区）人民政府应根据事权划分和属地管理原则落实相应管理部门工作职责和管理、保护经费，加强对里下河湖区的管理和保护”。但到目前为止，4个地级市中仅有2个地级市落实了湖泊管护专项经费。与此相对比的是，2012年起，《省政府办公厅印发关于加强全省河道管理“河长制”工作意见的通知》（苏政办发〔2012〕166号）下发后，省水利厅、财政厅又联合下发了《关于印发江苏省骨干河道管理考核办法的通知》（苏水管〔2012〕154号），明确了各级财政对落实河道管护经费的工作责任和考核标准。目前，里下河涉湖市县均在河道管护上落实了经费。由于本级湖泊管护专项经费不能落实，湖泊管理单位只能依靠少量的省补经费开展工作，致使目前的巡查工作、执法工作难以有效开展。

3 里下河湖区管护必须优先解决的几个重点问题

（1）进一步界定里下河湖区保护权属，重新理顺湖区管护责权利三者关系。河湖确权划界是依法保护水生态环境和水资源的重要措施，是加强河湖管理的基础。《中华人民共和国水法》及有关法律法规明确规定，河道、湖泊及水利工程管理范围的土地属国家所有，由水行政主管部门或水利工程管理单位使用管理。由于历史原因，2007年之前的里下河湖区管理和保护范围边界不清，2008年管理处按省厅统一部署，完成了里下河湖区的划界设桩，但仅仅是明确了湖泊的保护范围，湖区的权属仍然有争论，国土部门、乡镇村组仍然坚持认为湖区有大量的圩区属基本农田保护范围，不需经过水利部门同意就可以利用,导致在湖区保护范围内似乎“合法”的开发利用、生产经营、种植养殖等现象，严重破坏了湖区管理工作秩序，水事矛盾纠纷频发。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。水利部于2014年8月22日下发了《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水建管〔2014〕285号），2014年9月1日水利部又下发了《关于开展河湖及水利工程划界确权情况调查工作的通知》（办建管〔2014〕186号），要求我们必须从深化水利改革、加强依法管理、推进水生态文明建设、保障水利事业可持续发展的战略高度来认识划界确权工作的重要性和紧迫性，利用这个有利时机，对里下河湖区管理与保护范围重新进行权属界定，重点要解决与国土部门及镇村集体的矛盾，针对里下河湖区特定的历史状况，科学界定湖区责、权、利三者关系。如确实因历史原因形成大规模居民居住、大量工商企业和学校及政府机构驻扎又无法搬迁的地区，已难以真正发挥蓄、滞洪作用，应本着实事求是的原则，将其从湖泊保护范围内划出。对与国土部门土地规划相冲突的“农业耕地”地区，要加强协调沟通，妥协处理“耕地”与“湖泊保护范围”两者的矛盾，使湖泊管理“红线”变成一条高压线，任何人不得借各种理由来侵犯，为地方水利部门切实履行河湖管理与保护奠定坚实基础。

（2）坚持依法管护，对政府主导的违法涉湖建设要实行问责。目前，里下河湖区监管工作的难点是由政府主导的涉湖开发利用项目，这些项目均是市（县、区）或乡镇党政领导亲自挂帅，限时完成，湖泊管护人员根本无法履行监管职责。解决这类问题的主要抓手是依托里下河湖区管理与保护联席会议平台，在协商的基础上形成会议纪要，来推动涉湖项目纠违工作的开展。但联席会议是一种松散的协商机构模式，其所形成的会议纪要的贯彻落实并不尽如人意。问题的焦点在于政府部门违规开展涉湖项目建设主要是考虑当地社会经济的发展，同时因土地资源和利用指标受限，政府将开发利用建设的目光瞄准了湖泊资源，结果是占用后再想进行等效替代、占补平衡等已很难实现，其为地方经济发展而“违法”的成本太低，追责处罚困难重重。服从湖区监管的尚能配合做好“补票”手续，况且有些项目已无法“补票”。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了深入推进依法行政、加快建设法治政府要求。要求各级政府依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、合法性审查作为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误造成重大损失和恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。因此，为了更有效地加强湖泊的管护，迫切需要对各级政府建立起湖泊管理和保护目标责任制，以行政制约为机制，通过责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，从而为湖泊管理提供强有力的支撑。同时，要建立有效的湖泊管理责任追究与问责机制，对违规决策占用湖泊资源的责任人进行追究，对湖泊监管中的推诿、扯皮、拖延和不作为现象进行问责，从而使湖泊管理与保护得到真正落实。在湖泊管理中要推进综合执法和跨部门综合执法，对湖泊管护中发现的违章占用行为进行有效遏制。

（3）里下河湖区退渔（圩）还湖工作要形成明确的指导性意见。里下河腹部地区防洪工作依照的是“上抽、中滞、下排”的原则，但长期的圈圩及占用造成了“中滞”功能严重衰退，解决“中滞”能力不足的唯一出路是开展退渔（圩）还湖，逐步增加湖泊水域面积，恢复湖泊调蓄能力，修复湖泊水生态环境。但里下河湖区湖泊湖荡众多，形态不一，大小分散，除了少许自由水面，其余大多是滞涝圩，退渔（圩）还湖工作的开展有其特殊性和复杂性。近年来，涉湖县（市、区）开展了退圩还湖、掘荡成湖工作研究，盐都、兴化等地已经编制了退圩还湖专项规划，但规划中有些共性问题需要认真对待和解决。如：退圩还湖规划与国土部门的规划之间存在交叉的矛盾如何协调，退圩还湖恢复的自由水面和堆土区的面积比如何把握，如何确保原滞洪区域周边地区洪涝水有效滞入新成湖泊，新成湖泊的位置布局和形态要求、与周边水系如何贯通，退圩还湖与老百姓生产生活的关系等。笔者认为，里下河湖区退渔（圩）还湖要遵循“以人为本、尊重自然、依法依规、管护为要”的四个基本原则，处理好防洪保安的水利效益、水环境改善的生态效益、地方发展的经济效益、群众安居乐业的社会效益四个方面的关系。重点是对保水面与保库容、新成湖面积与堆土区面积的占比与布局、新成湖与周边水系的贯通、湖泊保护与群众利益、退渔（圩）还湖的奖励性政策措施等方面要有明确的指导意见。只有这样才能保证退渔（圩）还湖工作科学有序、依规合法地顺利开展，从而实现“退得出、守得住”的工作目标。

（4）湖泊管理能力建设需要落到实处。目前里下河湖区管理与保护体系基本建立，但各地对湖泊管理能力建设重视不够，管理水平也参差不齐。有的县（市、区）工作主动，有所作为，其湖泊的管理地位得到社会和公众认可；而有的县（市、区）管理能力还很薄弱，对湖区的管控缺少合力，其管理地位也不高。加强湖泊管理能力建设要重点解决队伍建设、管理基地、巡查装备、管护经费等问题。要组织开展湖泊管理能力建设规划的编制，通过规划编制和财政支持来达到完善机制、健全机构，落实人员、经费、基地和装备的目的。在队伍建设上，各涉湖地区水利部门要理直气壮地依照法规争取政府和编办的支持，落实人员，明确管理职责，确保湖泊管理工作的人力保障；在管理基地上，要按照湖泊监管工作关口前移的原则，各县（市、区）根据湖区现状合理选址，合理确定基地规模；在巡查与执法装备的配置上，应根据里下河湖区的特点，科学配置，如执法汽车、摩托车、电瓶车、小型汽艇等；在费用落实上，参考“河长制”考核的办法，各级财政要严格按照湖泊管护工作要求，将湖泊管护经费纳入本级财政预算。同时，湖泊管理单位也要在挖潜增效的基础上，逐步建立以管理求发展、向管理要效益的模式，从而形成省、市、县三级共同发力管护的良好态势，肩负起湖泊管理的重任。