《中华人民共和国道路交通安全法》的系统完善

丁芝华

(山东交通学院 交通法学系， 济南 250357)



《中华人民共和国道路交通安全法》的系统完善

丁芝华

(山东交通学院 交通法学系， 济南 250357)

实施已十多年的《中华人民共和国道路交通安全法》在很多方面都无法很好地适应近年来呈现出许多新变化、新特点的交通安全形势了，加上其固有的一些问题，亟需对其进行系统完善. 针对其在管理体制、车辆驾驶人管理、通行规定、交通安全违法行为处罚等方面存在的不足与问题，需树立系统安全观，明确相关部门的职责，重视制度建设，加强对车辆、驾驶人等的管理，强化技术性，增补或细化部分通行规定，践行法治理念，完善程序性规定，加强法理分析，严格法律责任规定.

交通安全； 道路交通安全法； 安全治理

迄今为止，《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称为《道路交通安全法》)实施已10年有余. 在这10多年间，我国道路交通安全总体上呈良性发展态势，全国道路交通事故的数量及其所造成的伤亡人数皆呈逐年下降趋势，该法功不可没. 然而，近些年来我国道路交通运输事业的快速发展使交通安全形势发生了许多变化，呈现出许多新特点，给道路交通安全治理提出了许多新问题、新要求，经过2次修正的该法在面对这些问题和要求时已显得力不从心. 另一方面，许多研究表明，由于立法技术等方面的原因，该法在制定时就存在一些不足之处，影响了道路交通安全治理的效果. 因而，加强对该法的研究，适时对其进行系统完善已成为当前我国道路交通安全治理的一项重要工作.

1 我国道路交通安全治理面临的新问题和要求

近些年来，伴随着道路交通运输事业的持续快速发展，我国道路交通安全形势发生了许多变化，呈现出许多新特点[1]5-11. 道路方面，城乡地区的道路建设成绩斐然，全国道路的整体质量和数量都有较大提升. 仅以公路为例，截至2014年底，全国公路通车总里程达到近450万km，比2006年增长近30%；车辆方面，全国机动车始终保持快速、大幅增长趋势，近5年年均增量达1 500多万辆. 2010年底，全国机动车总保有量突破2亿辆，2014年底，达2.64亿辆，其中，汽车达1.54亿辆，占全部机动车保有量的58.3%；驾驶人方面，全国机动车驾驶人增长迅猛，近五年年均增量达2 057万人. 截至2014年底，机动车驾驶人总量突破3亿人，其中汽车驾驶人达2.47亿人；环境方面，公众的交通安全意识有所提高，社会对交通安全的关注不断升温，国家进一步加强了道路交通安全管理工作. 2011年“醉驾入刑”，国务院安委会制定《道路交通安全“十二五”规划》. 2012年，国务院将每年12月2日设立为“全国交通安全日”，公安部出台了被称为“史上最严交规”的《机动车驾驶证申领和使用规定》；道路交通事故方面，全国道路交通事故的数量及其所造成的伤亡人数总体呈下降趋势，重大事故大幅减少，但基数仍然较大，弱势群体的伤亡情况比较严重. 这些变化和特点给当前的道路交通安全治理提出了许多新问题和要求.

1.1 车辆增长方面

车辆的快速大幅增加给道路交通安全治理带来了不少新问题和要求. 一般而言，道路建设的加强能在很大程度上改善交通安全状况. 然而，我国正处在机动化的提升时期，交通供需矛盾突出，道路增加愈多，车辆增加就愈多，道路建设的加强对交通安全的改善作用非常有限. 许多城市道路、高速公路的频频拥堵就说明了这一点. 因此，车辆数量的适度控制、车辆停放等就成为不得不解决的问题，而对如此众多车辆的管理给交通安全管理部门提出了更高要求. 与此同时，车辆的大幅增加使交通运行环境非常复杂，给行人等交通弱势群体的出行带来巨大风险，如何加强他们的安全保护也给交通安全管理部门提出了新要求. 此外，我国的非机动车数量也在不断增加，大力加强对电动自行车等非机动车的管理也成为当前交通安全治理的一项重要任务.

1.2 驾驶人增长方面

驾驶人的快速大幅增加也给道路交通安全治理带来了一些新问题和要求. 低驾龄的驾驶人所占比例较高，使我国的道路交通运行环境进一步复杂化，从制度上提升驾驶人交通安全教育的质量、提高驾驶人的门槛、加强对新驾驶人驾驶行为的监管、推行对严重违法驾驶人的交通安全再教育等都成为道路交通安全治理需要解决的问题. 此外，对接近准驾年龄未成年人的驾驶培训教育制度的建立也需要考虑.

1.3 管理方面

近年的实践表明，尽管我国加强了道路交通安全管理工作，但仍存在不少不符合现代交通安全治理规律、影响进一步改善交通安全形势的问题. 国外先进经验表明，以政府为主导的道路交通安全治理效果颇佳. 由于道路交通安全治理是一项复杂的系统工程，涉及政府的诸多管理部门，我国虽然建立了全国道路交通安全工作部际联席会议来协调各部门间的关系，但远远不能应对道路交通安全治理面临的许多复杂问题，从制度上明确各部门的职责[2]、规范它们的管理活动才是有效之策. 这是管理体制的问题. 在管理内容上，对严重影响交通安全的关键违法行为[3]识别分析不够，对超速驾驶、分心驾驶、疲劳驾驶等关键违法行为缺乏更明确、更严厉的处罚，对使用安全带、头盔、安全性能不符合标准的车辆等的规范尚不够重视；在管理程序上，对交通技术监控设备的使用、对车辆检查等有关的程序性规定还需要进一步完善.

2 《道路交通安全法》存在的问题及其产生原因

《道路交通安全法》是我国第一部专门关于道路交通安全管理的法典，对道路交通活动中交通参与人的权利义务关系进行了全面规范，是道路交通安全管理法律法规体系中的龙头，是道路交通法制建设历程中的一座里程碑，对于道路交通安全治理起到了非常重要的作用. 然而，由于多种原因的影响，无论从理论上看，还是从实践上看，特别是从近些年道路交通安全治理实践及其需求上看，该法尚存在一些问题.

2.1 管理体制

该法通过第5条的规定基本建立起了我国的道路交通安全管理体制，由公安部门统一负责道路交通安全管理工作. 但实际上，除公安部门外，道路交通安全管理不仅涉及交通、建设、规划、安全生产监督、农机、气象、质量技术监督、工商行政管理、卫生、教育、新闻出版、广播电视、保险监管、财政等众多管理部门，还涉及学校、机动车维修单位、机动车报废回收单位、机动车驾驶人用人单位、道路经营单位、道路养护单位以及医疗机构等特殊单位，还涉及一般机关、企业事业单位、社会团体等. 这些部门、单位在交通安全管理方面上都需要承担一定的职责或义务，而该法并未规定这些职责或义务. 职责或义务上的缺失必然导致管理真空或缺位，或管理无法可依. 正因如此，我国的道路交通安全管理体制存在较大缺失，直接导致无法开展系统的道路交通安全治理.

2.2 交通安全教育

该法第6条关于交通安全教育的规定被视为其一大特点：“将交通安全宣传教育上升为法律规定，明确规定政府以及公安机关交通管理部门，机关、部队、企事业单位、社会团体等单位，教育行政部门、学校，新闻、出版、广播、电视等媒体的交通安全教育义务. ”实际上，它只是一个原则性的规定，而对交通安全教育的对象、情形、内容、方式、手段、保障措施等都未作具体规定，导致在实践中泛泛教育、走形式的现象比较严重.

2.3 车辆管理

该法中关于车辆管理的规定在当前形势下也产生了一些问题. 近些年来，由于车辆增长过快，城市道路及高速公路的交通拥堵愈来愈严重，控制机动车总量已成为政府不得不解决的问题，一些大城市陆续出台了机动车的“限牌”政策，然而该法中根本没有相关规定，导致这些政策的合法性备受质疑，这是其一；2012年6月底，全国摩托车总保有量达1.03亿辆，占机动车总保有量的44%. 由于多种因素的影响，摩托车一直是交通事故的重要肇事车型之一[1]25，对其管理始终是道路交通安全治理工作中的重点之一. 然而，该法对于摩托车的管理缺少专门的、有针对性的规定[4]27-28，这是其二；在机动车迅猛增长的同时，非机动车的增长也非常快，特别是电动自行车，大量的非机动车也成为影响交通安全的重要因素，亟需加强管理. 尽管该法对有关非机动车的管理立法授权给了地方政府，但在这样一部相对完整的法典中缺少相关规定不能不说是一个遗憾，这是其三；由于现行管理体制的原因，对公路客运车辆、城市公交车辆及其他客运车辆的安全管理，该法也规定较少，实际上，这部分车辆才是道路交通安全治理的重中之重，这是其四；此外，对双燃料机动车、新能源机动车等新型机动车的管理，对行驶记录仪等新型安全装置的使用，也缺少必要的专门规定.

2.4 驾驶人管理

在驾驶人管理方面，该法的规定也存在问题. 尽管在近10多年的时间内，我国机动化程度有了很大提升，但与发达国家相比，或从发展趋势来看，道路交通的现代化还处在初级阶段，广大民众普遍还不能适应现代道路交通的运行环境，缺乏现代交通安全意识及相关技能. 单就驾驶人方面而言，职业驾驶人所占比例越来越低，但无论职业驾驶人，还是非职业驾驶人，都是具有专业性的车辆驾驶人员，系统接受过有关驾驶技能、道路交通安全法律法规等方面的教育，与普通的道路交通参与者有较大差异，需要具有专业精神、遵守专业道德，在参与道路交通活动时应当承担更多的注意义务(危险预见和防止的义务)。然而，我国的驾驶人对这种“专业性”普遍缺乏认识，往往把自己等同于普通的道路交通参与者，对自己应当承担的注意义务认识不够. 在一定程度上讲，该法在此方面规定存在的问题导致了这种状况的产生：对驾驶人应当承担的注意义务规定较少，而且较散. 此外，对与驾驶人有密切关系的车辆所有人或管理人等的管理，规定也相当少.

2.5 通行规则

该法虽专设一章并分5节具体设定了机动车、非机动车、行人和乘车人等的通行规则，从总体上看许多方面都涉及了，但仍存在一些问题. 一是有些规定过于粗略或用语模糊，可操作性差. 例如，该法中关于分道行驶(第36条)、车辆停放(第56条)等的规定非常粗略. 对于后者，由于车辆的增长过快，车辆停放已成为许多城市面临的难题，车辆乱停乱放对交通安全造成了严重威胁，然而，“该条规定不但对于机动车停车的场所和禁止停车的场所的规定过于简单，而且关于停车的方法，限时停车区域，交叉路口的停车，对违章停车车辆的移动及保管以及各种特例情况等都未做出规定[4]21. ”二是存在一些缺漏. 该法对机动车的超车方法、借道行驶、变更车道、掉头、灯光信号使用、慢行、牵引，交叉路口的通行，自行车通行，儿童、残疾人等需特殊保护群体的通行等未作规定. 尽管前述部分问题通过一些下位法(如行政法规、部门规章、地方性法规等)的细化或者补充得到了解决，但该法的准确性和完整性明显受到影响.

2.6 交通安全违法行为的处罚

该法关于道路交通安全违法行为处罚方面的规定(第7章)也存在不少问题.

1)该法试图通过概括和列举相结合的方式来对各种道路交通安全违法行为的处罚做出规定，但仍然存在问题. 之所以出现问题，关键在于采用概括方式规定的第89条和90条中的“道路通行规定”的用语存在问题，其是专指该法中第4章的规定或相关法规中有关道路通行的规定，还是泛指有关道路交通安全的一切规定，并不清楚. 进而言之，如果其专指前者，则其他章节及相关法规对应规定的行为就被排除在外[5]，但从后面采用列举方式的规定来看，似乎又不是如此，如果其指后者，这里使用“道路通行规定”一语明显不准确，容易让人误解，造成执法上的混乱.

2)该法对程度或类型严重的道路交通安全违法行为的处罚规定存在一些不足. 对于违反道路交通安全法律、法规，导致交通事故，造成财产损失或人员伤害但不构成犯罪的行为，要加重处罚，但该法对此未予任何规定. 这不能不说是该法的一大失误. 对超速驾驶(超规定时速不足50%的)、分心驾驶、疲劳驾驶、不按规定使用安全带或安全头盔等具有较大危险的道路交通安全违法行为，该法也未予专门规定. 对于超速驾驶，据公安部最新消息，2012年全国共查处超速行驶9 000多万起，因超速行驶肇事导致7 000多人死亡，是导致交通事故最多的交通违法行为.

3)该法关于道路交通安全违法行为处罚程序的规定存在一些不足. 交通警察对行驶车辆的检查是一个极易产生权力滥用问题的执法环节，但该法对其未作任何规范[4]28-29. 对吊销机动车驾驶证、终生不得重新取得机动车驾驶证等处罚，无论根据《行政处罚法》的规定，还从国外立法来看，应当规定听证程序，但该法未规定. 此外，对交通技术监控设备及其记录资料的使用、道路交通安全违法信息的查询等，该法的规范也存在一些不足之处.

2.7 交通事故的处理

在交通事故处理方面，该法存在一个比较大的问题：有关交通事故事实及其责任认定的规定不完备、不准确. 有关此规定的争议也比较多[6]. 该法在第72条和73条规定了公安机关交通管理部门在交通事故处理方面的重要职责，但却未指出对造成交通事故的道路交通安全违法行为的处罚职责. 这主要是由前述的立法失误造成的. 绝大多数交通事故的产生都是由各种各样的道路交通安全违法行为造成的，在处理交通事故时对这些违法行为进行处罚应是公安机关交通管理部门在此方面的主要职责之一. 该法在第73条规定了公安机关交通管理部门对交通事故调查的结论形式——交通事故认定书，但规定存在3个问题.

1)对认定书的性质确定为证据并不准确，因为其中包含对道路交通安全违法行为的认定，这种认定是公安机关交通管理部门行使其职责的产物，是具有法律效力的处理结论，而且这种认定是一种具体行政行为.

2)对认定书的内容规定不全面，既然是对交通事故事实及其成因的认定，则需要包括支撑事实的证据说明，至少也应有证据清单或目录.

3)在有关其内容规定中的“责任”一词含义不明确. 这里的责任到底是什么责任，是一般意义上的责任，是法律责任，还是特殊意义上的责任——交通事故责任[7]？从立法目的及众多交通事故认定书分析，它似乎是一般意义上的责任，然而在实践中它却经常被误解为法律责任，尤其是民事责任，甚至直接决定了有关交通事故民事责任、刑事责任的认定.

该法之所以产生上述问题，原因有多个.

1)对道路交通安全的理解范围太窄，仅被理解为道路交通系统的运行安全，在很大程度上等同于道路交通秩序，尚未建立现代的全面考虑道路、车辆、人、环境等各方面因素及其相互关系的系统安全观.

2)道路交通安全治理的思想仅局限在以道路交通安全违法行为防治为核心的传统思想上，交通安全治理的措施大多停留在“治标”层面上，不全面、不深入，各相关制度处于初步建设阶段.

3)对道路交通安全法的性质认识不够，其虽不是技术性法规，但属于准技术性法规，其规定许多都具有技术性法规的特点，应不厌其详，尽管具有相当的专业性，但从国外实践来看，人们能够接受，而且能接受得很好.

4)立法者在制定该法时对我国道路交通运输事业的快速发展及其所带来的变化考虑不足，对过去的治理经验依赖过多，未能充分借鉴发达国家道路交通安全治理的思想、策略、制度与措施等.

3 《道路交通安全法》系统完善的对策

在现代道路交通安全治理中，法制建设是非常重要的一个方面，也是实施其他方面治理的基础，而进行法制建设的首要任务就是制定完善的法律法规. 当前，《道路交通安全法》存在的诸多问题已经使其无法很好地适应新形势下道路交通安全治理的需求，亟需适时对其进行系统完善. 针对其存在的问题及其产生原因，结合我国道路交通安全形势的新发展，借鉴发达国家道路交通安全法制建设的经验，需要着重从下列方面对《道路交通安全法》进行全面完善.

3.1 树立系统安全观，明确相关部门的职责

过去很长一段时间，人们对道路交通安全的理解范围较窄，导致该法在很大程度就是一部道路交通秩序管理法，在这样一部法律中确定公安部门统一管理道路交通安全的体制无可厚非，然而随着我国道路交通安全形势的不断变化，人们逐渐认识到了道路交通安全及其治理的复杂性，涉及多方面、多层次上的因素与问题，其治理是远非一个部门就能完成的，全国道路交通安全工作部际联席会议的建立就充分证明了这一点. 从长远来看，部际联席会议的建立也只是一种临时之举，在该法中明确交通、建设、规划、安全生产监督、农机、气象、质量技术监督、工商行政管理、卫生、教育、新闻出版、广播电视、保险监管、财政等相关管理部门的职责，建立部门间的有效协作机制，从而发挥各部门的合力才是长久之策. 由于政府在现代道路交通安全治理中的重要作用，因此建立科学的、有效的管理体制对我国道路交通安全形势的进一步改善至关重要.

3.2 重视制度建设，加强对车辆、驾驶人等的管理

制度建设在现代道路交通安全的治理中占有非常重要的地位. 临时性的政策或措施往往只能治标，建立从根源上治理的制度才能治本. 在我国道路交通安全治理实践中，前者还占较大比例，制度的缺失也导致一些政策或措施面临难题，因而，制度建设亟需加强. 机动车管理方面，鉴于我国人口众多、城市化发展、机动化发展等情况的特殊，需要在城市地区建立适当限制机动车发展的制度，包括对私人小汽车、公车和摩托车的限制，才能从根本上解决交通拥堵、环境污染等难题；鉴于摩托车交通事故频发的情况，需要建立专门的摩托车管理制度；尽管客运车辆的一些安全管理不属于公安部门，但也应有相关规定；鉴于近年来双燃料机动车、新能源机动车等新型机动车应用的增多，也需要建立相应的管理制度；鉴于气囊、安全带、儿童座椅、行驶记录仪等安全装置对车辆安全性的提高，需要对其配置和使用做出专门规定. 非机动车管理方面，由于我国把电动自行车归入了非机动车，而其在城市和农村地区发展迅猛，且具有准机动车的特点，需要建立专门的电动自行车管理制度. 驾驶人管理方面，鉴于机动车驾驶的专业性，需要专门规定驾驶人应当承担的注意义务；增加车辆所有人或管理人应当承担的保障交通安全的义务；鉴于驾龄较低的驾驶员所占比例较高的情况，可以考虑借鉴国外经验，建立针对新驾驶人的驾驶证分级制度[8]. 交通安全教育方面，需要建立专门制度，特别是建立针对严重违法的驾驶人的交通安全再教育制度，对交通安全教育的对象、情形、内容、方式、手段、保障措施等做出具体规定，防止其流于形式；鉴于车辆的不断普及、未成年人非法驾车现象的不断增多，可以考虑借鉴国外经验，建立在高中阶段对未成年人开展驾驶教育的制度.

3.3 强化技术性，增补或细化部分通行规定

鉴于其特有的专业性和技术性，该法不仅是一部关于道路交通安全管理的法律，对于公众而言，其还应是一部内容详尽、可操作性强的道路交通活动指南. 通行规定部分尤为如此. 在此部分，该法有许多方面需要增补或细化. 机动车通行方面，需要增补或细化有关分道通行、限速、超车、借道行驶、变更车道、掉头、灯光信号使用、鸣笛、慢行、紧急制动、牵引、交叉路口通行等的规定；针对停车问题，需要增补有关禁止临时停车、存放车辆区域，临时停车、存放车辆方法，限时存放车辆区域，交叉路口临时停车，对违章存放车辆的移动及保管及各种特例情况的规定. 非机动车通行方面，需要增补有关电动自行车、自行车通行的专门规定. 行人通行方面，需要增补或细化有关行人通行的规定，如人行道的使用、横穿道路、禁止横穿道路的情形等，增补有关儿童、残疾人等需特殊保护群体通行的规定.

3.4 践行法治理念，完善程序性规定

树立程序法治理念、加强程序法治建设，也已成为我国社会主义法治建设的重要内容. 对于该法，也需要对其中的一些程序性规定加以完善.

1)需要增加关于对涉嫌实施道路交通安全违法行为的或具有危害交通安全的危险性行驶车辆的拦截检查程序的规定.

2)需要增加适用于吊销机动车驾驶证、终生不得重新取得机动车驾驶证等严重处罚的听证程序规定.

3)完善有关交通技术监控设备及其记录资料使用、道路交通安全违法信息查询等的程序规定.

3.5 加强法理分析，严格法律责任规定

由于涉及道路交通安全违法行为、道路交通事故等问题的专业性较强，加上国内相关理论研究不够，当前亟需加强对其中涉及的法理问题的分析，在此基础上，对该法中的相关规定加以完善.

1)需要明确区分道路交通安全违法行为与违反道路通行规定的行为，完善第89条和90条中规定，以使法律责任部分涵盖到所有需要惩治的道路交通安全违法行为.

2)需要对不同严重程度的、不同类型的道路交通安全违法行为设定适当的处罚，其中，对违反道路交通安全法律、法规，导致交通事故，造成财产损失或人员伤害但不构成犯罪的行为，需要加重处罚，对超速驾驶(超规定时速不足50%的)、分心驾驶、疲劳驾驶、不按规定使用安全带或安全头盔等具有较大危险的道路交通安全违法行为，需要做出专门规定，即使不加重处罚.

3)在准确界定“交通事故认定书”性质的基础上，完善有关道路交通事故责任认定的规定.

尽管从总体上看，近些年来我国道路交通安全形势较为平稳，但是由于车辆和驾驶人的持续迅猛增长导致这种平稳中暗含危机，加上国际社会高度重视道路交通领域人权保护的大趋势，道路交通安全的治理依然任重而道远，而系统完善我国道路交通安全法律体系的龙头《道路交通安全法》是进一步加强道路交通安全治理工作的基础和前提. 为更科学地完善该法，亟需加强对其深入系统地研究. 由于道路交通安全及其法律规制的专业性和复杂性，前面对该法存在问题及其完善对策的研究只是初步的尝试性研究，许多部分还需要进一步的深入探讨，另一方面，该法也还存在其他一些问题，前述研究的全面性存在不足，有鉴于此，笔者以此抛砖引玉，希冀更多的研究者加入到这个行列中.

[1] 交通运输部公路科学研究院. 2012年中国道路交通安全蓝皮书[M]. 北京: 人民交通出版社, 2012.

[2] 交通运输部公路科学研究院. 2010年中国道路交通安全蓝皮书[M]. 北京: 人民交通出版社, 2010.

[3] Margie Peden, Richard Scurfield, David Sleet, 等. 世界预防道路交通伤害报告[R]. 刘光远, 译. 北京: 人民卫生出版社, 2004: 74-86.

[4] 吴胜国. 中日道路交通安全法规的比较研究[D]. 成都: 四川大学, 2006.

[5] 宋昌智. 道路交通安全法学[M]. 济南: 济南出版社, 2007: 240-241.

[6] 赵丽. 《道路交通安全法》第73条的立法缺陷及完善[J]. 天中学刊, 2009，24(3): 47.

[7] 宁乐然. 论交通事故责任与交通事故损害赔偿责任的辩证关系[J]. 法学杂志, 2007(4): 47-49.

[8] 邓泽英. 美国青少年驾证分级管理制度[J]. 汽车与安全, 1999(6): 12-13.

A Comprehensive Approach to Improving China’s Roadway Traffic Safety Laws

DING Zhi-hua

(Transportation Law Department, Shandong Jiaotong University, Jinan 250357, China)

It is urgent to improve the Roadway Traffic Safety laws comprehensively because great changes have taken place in the situation of road traffic safety in recent years, and some deficiencies always exist in the laws. For many deficiencies and problems in the respects of management system, vehicle and driver management, traffic provisions and punishment of traffic violations and so on, it is necessary to explicitly stipulate the responsibilities of relevant departments, improve management systems on vehicle and drivers and procedural provisions, refine some traffic provisions and strengthen the punishment of traffic violations.

traffic safety; roadway traffic safety laws; safety treatment

10.13986/j.cnki.jote.2015.05.010

2015- 04- 17.

丁芝华(1974—)，男，副教授，法学博士，研究方向为校车安全治理、交通安全管理、交通法等. E-mail：zhding74@sohu.com.

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1008-2522(2015)05-55-06