清洁能源产业发展财税政策研究综述

许国栋，马 杰

（东华理工大学 地质资源经济与管理研究中心，江西 抚州344000）

1 引言

随着我国市场经济体制的推行和市场化改革的稳步推进，中国经济经历了三十多年的快速增长期。然而，长期以来中国的快速发展是建立在大量损耗不可再生矿物资源的基础上，这必将导致能源资源逐步耗竭，最终会将中国经济带入衰退的困境。所以开发和充分利用清洁能源是中国经济可持续发展的保障，也是中国融入全世界利用清洁能源的洪流的必然选择。基于清洁能源的开发利用具有社会、环境与资源诸多方面的效益，是实施可继续发展能源战略的必由之路。因此，制定促进清洁能源开发利用的财税政策已经成为众多国家的普遍选择，同样也成为中国的必然选择。近年来，国内外学者在清洁能源发展现状，清洁能源发展存在的问题，促进清洁能源发展的财政税收政策，清洁能源技术等方面展开了研究。本文对这些研究成果进行梳理，以期进一步了解如何通过国家财税政策推动我国清洁能源的发展。

2 清洁能源产业的历史地位

2.1 清洁能源的定义

传统意义上，清洁能源指的是对环境友好的能源，意思为环保、排放少、污染程度小。Edwin Cadge认为清洁能源是来自于大自然的，是可以不断补充的。它有很多种形态，它可以直接来自太阳，也可以产生于在地球内部深处的热量，包括了太阳能、风能、海洋、水电、生物质能、核能、地热资源，生物燃料和氢能［1］。李亮在其《对清洁能源的发展现状分析》中将清洁能源定义为：对能源清洁、高效、系统化应用的技术体系［2］。

2.2 清洁能源的发展历程

已知的最古老的对清洁能源的利用，就是生物燃料的形式，在79万年以前，人类就学会了使用生物质火。第二个最古老的可再生能源的使用是利用风，以推动船舶在水上行进，这种做法可以追溯到大约7000年前，在尼罗河的船只上。到1873年，对煤短缺的担忧促使人们实验使用太阳能。直到第一次世界大战爆发，太阳能的重要性最终被发现。在1911年《科学美国人》的文章中提到：在遥远的未来，当自然燃料已耗尽的时候，太阳能将成为人类能够继续生存的唯一手段［3］。在20世纪70年代，寻找最终将会枯竭的石油的替代品，以及为了摆脱对石油的依赖，出现了首个风力涡轮机。太阳能早就被用于加热，但太阳能电池板过于昂贵，直到1980年才建成第一个太阳能光伏电站［4］。到2008年，Eric Mot and Janet Sain认为清洁能源已不再作为一个替代方案，而且成为了主体，美国和欧洲对清洁能源的利用率不断提升［5］。

3 我国清洁能源产业发展现状

近年来，促进清洁能源产业发展已成为中国政府坚持实施可持续发展战略，实现经济发展方式转变的重要措施［6］。但是中国清洁能源产业发展之路还面临着诸多困难和挑战：燃煤火电绿色发展的任务艰巨；水电发展举步维艰；新能源发展任重道远；核电安全有序发展需引起高度重视。

袁炜、成金华在合著文献《中国清洁能源发展现状和管理机制研究》中表明中国清洁能源储量十分丰富，清洁能源已开发的产业规模逐步扩大［7］。但是清洁能源依旧存在着成本高，国内企业技术水平不足，设备价格高，产品定价高昂的问题。而且清洁能源产业是具有风险高、收益低等特点的战略性新兴产业，其固定资产投资比重较大，前期资金压力明显。融资成为清洁能源产业发展的一大难点［8］。

4 促进我国清洁能源产业发展的财税政策研究

4.1 财税政策总述

清洁能源具有取之不尽，用之不竭的特点，通过财税政策大力扶持，可以优化我国的能源结构，缓解我国未来化石能源供应紧张状况。大力发展清洁能源不仅是我国能源安全战略的一个主要组成部分，更是实现我国能源可持续发展的一项长期保障性举措。财税政策分为两块：一为财政政策，二为税收政策。

4.1.1 财政政策

（1）加大对清洁能源政策支持力度。苏明在《支持清洁能源发展的财政税收政策建议》中认为：我国清洁能源发展缓慢，其主要障碍是关键设备制造技术落后，不得不依赖进口，其建设投资、发电成本和上网电价居高不下，无法与常规能源竞争，难以拓展市场。因此，非常有必要加大政府财政对清洁能源的支持力度［9，10］。

（2）进行财政补贴。实施中央政府财政补贴政策是直接推动可再生能源技术进步和生产规模扩大的有力措施。可以采用加大对关键技术和项目研发投入，适当提高投资贴息补贴额度，鼓励地方政府补贴［11］。

（3）政府采购。对于清洁能源产品，可以通过引导各级政府及其他机构的采购保证对清洁能源产品的优先购买，从而拉动需求。以财政资金支持的政府采购加速节能产品和新能源的推广应用。无论是通过单方采购方式还是通过多边合作采购方式，政府主导的大宗采购都将是促进清洁能源技术商业化和快速普及的重要措施［10～14］。

4.1.2 税收政策

（1）税收优惠。政府可以在关税、增值税等传统税种中对清洁能源实行优惠税率。政府可以采取一些具体措施，比如：对研究开发新能源技术而进口机器、设备、材料的，免征进口关税和进口环节增值税；对利用风能、太阳能、核能、生物质能发电的，一律实行6%的增值税优惠税率，对生产开发利用风能、太阳能、核能和生物质能的专用设备和产品的，实行增值税超3%，税负部分即征即退：对购置电动汽车、混合动力汽车或其他新能源汽车的，免征车辆购置税，并按最低档征收车船税等［8］。

（2）加征清洁能源产业保护性税种。文杰在《支持新能源产业发展的税收政策探讨》中表明现行税制中没有独立的能源税种。他认为要对传统能源加征能源税，已达到保护清洁能源产业发展的目的［15］。安文等学者在对发达国家的实践经验总结中提出在中国设立碳税的必要性［16，17］。Bo berg，Gould er，Pa ny，Oates等环境经济学家都认为环境税的征收可以消除污染，改善环境质量，环境税可以在源头遏制企业对传统能源的依赖，促使他们寻找清洁能源，发展清洁能源产业。

Braden同意运用税收等市场工具会提高政府对能源污染的控制力这一观点。但是却认为它在实践过程中有两个难题。一是政策难以实施。二是无论从理论上还是从实践上进行量化都是挑战。

4.2 各种清洁能源产业的具体政策

国内一些学者如闫泽滢、秦海岩、乔黎明等对风能这种在中国储量很大、分布面广的清洁能源作出了重点研究，首先，中国的电力输出能力低影响了风电投资建设的积极性；其次，招投标形成的风电价格难以与风电成本联动运行；最后，中国政府对风电的财税优惠政策力度不足。政府必须采取一系列的措施改善现状：一是设立合理的风能资源开发税。开征风能资源税或补偿费，以补偿风能资源所在地政府的资源收益和相关风能开发投入；二是将中央财政征收的风电增值税收入全部或部分返还地方财政，在项目经营期内弥补地方政府的增值税流失，从而调动地方政府支持风电的积极性；三是适当上调风电上网电价，以应对风电碳交易收益的不可靠性，或应对风能资源税或资源费的开征，而不至于加重风电企业的负担［18～21］。

生物质能方面，陈雪燕、陈少婷、郑林坚、吴静芬在其合著《论我国发展生物质能产业的财税激励机制》中提出了完善我国生物质能财税激励机制的对策与建议：①重视生物质能的研发以及科技成果的转化和推广经济。②激励机制应向中小型企业倾斜，对所有生物质能生产企业按一定的投资比例进行补助。③对生物质能用户给予一定的现金补助或税收优惠，提高消费者使用生物质能的热情。④建立绿色能源交易制度。⑤充分发挥网络、电视、广播等媒体的作用，通过公益广告、传单、标语、宣传栏等多种渠道进行宣传，大力提倡低碳生活.让群众对生物质能知识有更多了解，增强群众的环保意识和保护地球、保护全人类的责任感，自觉使用生物质能产品［22］。

在核电方面。苏明认为：①加大财政支持。将支持核电发展列为专项，给予核电足够技术开发经费；②加大进口环节税收优惠政策支持。对国内不能生产或制造，需要进口的材料、部件或设备免征进口环节税；③完善核电增值税政策［9］。把核电的增值税降低到小水电的税率。

5 结语

虽然，近几十年来我国经济取得了长足的发展，但是，经济的发展受到了能源供应日趋紧张的制约，同时经济发展与环境保护治理的矛盾日渐突出。能源在经济发展中的重要地位及其行业特点，决定了政府在能源发展中必将发挥应有作用，而财税政策作为国家宏观调控的重要工具，是解决中国能源困境的必由之路。但是我国现行的财税政策在促进清洁能源产业发展方面的局限性主要有以下几点：促进清洁能源产业的财政投入相对于需求严重不足；现行税收措施对清洁能源产业的保护力度有限；缺乏环境保护税种；现行自然资源税征收范围过窄，计税依据不合理，单位税额过低等问题。

所以笔者对促进清洁能源产业发展的财税政策提出几点建议：对清洁能源产业实施财政补贴政策，具体形式包括：价格补贴、投资补贴、财政贴息、产出补贴、消费者补贴。建立政府绿色采购制度，政府优先购买清洁能源产业生产出来的产品；加强政府宣传引导，政府投资的项目主要应该是清洁能源产业，起到示范的目的，同时加强清洁能源产业的宣传工作；完善资源税，改革消费税以及调整其他税种；进一步完善环保税种的征管体系，完善税收优惠政策如减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税等。对非清洁能源即主要是传统化石能源实施强制性税收政策，如碳税、能源税等。

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