生态公益林建设的保护与管理探索

施四清

（福建省南平市浦城县林业局，福建 浦城353400）

1 引言

就生态林的本质而言，是指实现生态及经济效益相互协调发展的林业。生态林的本质特征在于能够实现自然、人工森林两者生态系统的生态平衡，同时实现对资源的合理利用及对生态环境的保护。生态公益林建设是以建立生态公益林保护和管理为支撑体系的系统工程，其目标是通过强化保护管理，提高森林质量，充分发挥生态公益林的生态功能，进一步改善生态环境，来增强生态效益，促进社会和谐发展。因此要深入研究林改后生态公益林保护管理面临的新问题、新情况，按照生态优先、确保重点、兼顾林农经济效益的原则来处理好保护和利用的矛盾。

2 生态公益林保护资金投入和管理机制的探索

生态建设的根本经营目的在于实现对生态环境的保护。生态公益林在一定程度来说是属于公共物品，也就决定了其具有显著的外部经济性。由于市场机制很难对公共物品的有效供给方面的问题加以解决，也就直接决定了生态建设无法有效获得经济效益，但其对下游区域的人身、财产安全方面却有着重要作用。随着南方集体林区森林集体林权制度的深化改革，权属大部分都归属于农民所有，实现了农民的分散经营。针对于此，为确保可以实现生态公益林建设事业的稳定和可持续发展，政府应加以干预，通过财政资金加以扶持，对林权所有者也必须要按照自愿、互利的基本原则采取转让或者是转包的方式，实现产权，逐渐的转让给集体或者是国家，最终由集体或者国家所有经营。换句话说，也就是产权归属于国家的由国家投入产权归属于社会的由社会进行管理补偿，产权归属于集体的，则可以通过租赁或者是拍卖的方式给国家，实现由国家予以管理及投入，或者由国家投入及补偿。

在生态林业的建设过程中，应注意对多方建设资金的筹措，除了必要的国家投入之外，还应该依据“谁受益、谁补偿”的基本原则筹措资金，构建并完善森林生产的补偿机制。依托于森林而获取受益的例如风景区、水电站、煤矿以及自来水公司等这些单位来说，应逐渐进行绿化费的征收，作为资源补偿费加以利用。就下游尤其是经济较为发达的地区来说，则亟需对其上游生态环境加以保护。在鉴于1998年特大洪灾的惨痛教训下，也使我们彻底认识到保护生态环境的重要性，若无法实现上游生态环境的良好，则无法保证下游地区的安全，导致其经济方面也会随时受到重创。由此，应实现对生态补偿费（税）的征收，用在生态管护与建设上。现如今，南平市生态公益林建设的投入机制坚持以政府公共财政为主、全社会共同参与的原则；本着县、乡（镇）、村“齐抓共管”的要求，将生态公益林建设纳入政府经济社会发展计划，补偿基金纳入财政预算，实行专款专用，不得挤占、挪用。使补偿资金及时、足额发放到林农手中。

3 建立健全生态公益林保护和管理模式

生态公益林的建设旨在实现以政府作为主导、突出重点、加强统一规划、依法保护、权责分明以及分级管理的基础方针指导下，同时坚持政府与社会的双重投入，生态保护与合理利用相结合的基本原则。在坚持遵循森林自然交替规律的基础上，实现封、造、补、抚、管等诸多方面的有效结合，以天然更新为主、以人工促进天然更新为辅，落实保护与发展的齐头并进，逐渐将生态公益林建设成为结构合理、功能齐全、稳定且可持续发展的森林生态系统，并最终实现生态、经济、社会效益的统一、和谐。

就生态公益林的保护、经营管理方面来说，各级人民政府进行总体负责，各级林业主管部门则负责组织实施工作，县级林业主管部门、国有林场、自然保护区则负责本辖区之内的生态公益林建设、保护的管理活动。就辖区内实施生态公益林保护、管理的主体来说，则为各级林业主管部门的森林资源管理机构以及派驻乡或者镇的林业工作站。就生态公益林的保护、管理、监督以及相关违法案件的查处工作来说，则由各级林业主管部门的林政资源管理机构、森林公安全权负责。就生态公益林的资金使用管理与监督方面来说，则由各级林业主管部门的计划财务、林业基金管理机构、内部审计机构予以负责。各地通过近年来生态公益林管护形式的试点探索，已形成了多种多样的管护模式。

3.1 条岭模式

即把全村生态林共划分为3大片，实行联户承包、签订合同、按经营股权分益。股份按人口总数设置，自愿参加，每人交20元入股（以押金代股金），并与上级拨给的公益林管护费捆在一起使用，实行专职护林员和农户监督相结合的联防联保管护制度。生态林达防护成熟年龄时进行的限制性利用收益，按6∶4分成，即参股管护人员股份分利占60%，村集体占40%。

3.2 渔梁模式

浦城县仙阳镇渔梁村在村民大会上征求村民意见的基础上，统一思想制定了《封山育林禁约》，规定：一是全村统一划出一块林地作为村民日常生活用柴，其余山场统一实行封山育林；二是不准干柴运出村外；三是不准在封山育林区域乱砍滥伐；四是违反《封山禁约》的，处罚给全村每户村民发放0.5kg大米；五是全村统一设置7个集体蒸饭点，节约能源，方便生活；六是成立专业护林小组，由8人组成，加入村干部配套工作，进行巡山巡夜，加强防盗防窃工作。

3.3 郑坊模式

顺昌县郑坊乡成立乡生态公益林联防队，由乡分管领导任队长，林业站站长任副队长，各村护林员由乡联防队统一管理，实行联动集体管护，增加管护功效。

4 加强地方森林生态补偿机制的构建

在逐步实现森林生态效益补偿机制的构建与完善过程中，资金是不可或缺的重要保证。由于森林生态效益具有的公益性质也就在很大程度上决定了其补偿资金具有的公益性质，由此对其构成方面来看，则应重点由政府承担。在进行森林生态效益补偿机制的构建时，必须要确保其具有多层次性。由于公益林建设投资及森林生态效益补偿机制依据财权、事权的划分原则，由中央政府及地方各级政府承担，因此将公益林的建设与管理均纳入到了各级政府的财政预算中，并实现对其的优先安排。对于关系到国计民生的重大生态工程建设内容，国家财政首当其中的需要予以重点保证。就地方规划的区域性生态工程建设投资来说，则应纳入到地方的财政预算中，部门规划的相应生态工程建设投资，则要纳入到相关工程的整体预算中去。在上述基础上，实现中央、省、市、县四级森林生态效益补偿制度的逐步构建与完善。

5 允许限制性采伐利用，减少林农的生活压力

根据不同类型的生态公益林，采用不同的建设方式，以期在充分发挥其生态效益的同时，林农能获取适当的经济效益。对宜林地和林中空地，按照公益林的建设标准，采取有效措施，宜封则封，宜造则造，尽快恢复森林植被；对生态功能低下的疏林地，做好合理补植及严格封育的工作，有效改善林分结构，在此基础上逐渐促进生态功能的提升。在以各不相同的生态区位的生态公益林发挥功能各异的基础上，划分为3个等级进行保护管理和限制性采伐利用。

（1）Ⅰ级保护即特殊保护。自然保护区、保护区、保护小区、革命纪念地、名胜古迹以及生态区位极其重要和生态环境相当脆弱地区的森林。予以严格的禁封管护，禁止任何采伐工作。

（2）Ⅱ级保护即重点保护。重点区位里的特种用途林以及处于防护林中的天然林。其经营措施以封育、改造为重点，严禁带有商业性的采伐发生，只允许抚育或者是带有更新性质的采伐，施行限制采伐。

（3）Ⅲ级保护即一般保护。位于防护林中的人工林、竹林，重点区位中的商品林。在确保生态功能正常的基础上，予以合理采伐利用，允许的方式包括渐伐或者是择伐，套种绿化树种或者珍贵树种，套种阔叶树；在借助人工促进的基础上，逐渐形成混交林或者是复层林，以此来确保生态公益林将其景观效益、生态功能发挥到最大。对于这些生态区位中的人工林，采取的方式为限额采伐或者是限制采伐。

6 林改后生态公益林保护管理模式的探索

林改后，权属的多样性决定了管护形式的多样性，应大幅度吸取资金投入到林业中，对诸多不同种类参与到生态建设中的投资主体加以鼓励，同时引导大众借助社会资金办立股份制林业。这是因为股份制林业具有利益直接、产权明确等诸多优点，同时还能使已经分散的生产要素得到优化组合、合理配置。无论是对于哪一种产权的公益林，应实行一视同仁、同等对待的补偿政策。

（1）对生态公益林实施林场化管理，以林业局或林业站的名义与村民签定租赁合同，组建公益林场，将还是属于个人经营的生态公益林转交给公益林场。除了在租赁期内林地的权属不变之外，其它的林木及土地的经营权、收益权以及使用权均归林场，林场实现自主经营与使用，其租金（承包款）则按小班现有林的功能等级确定。实现生态公益林的林场化管理，不仅可以确保在长时间内经营权的稳定性，而且又能实现以林业站、林业局作为根本，并进一步提高生态公益林生态功能奠定了组织、管理及技术等诸多方面的坚实基础，是对公益林管护的一种有益探索。

（2）鼓励企事业单位认领生态公益林。对于有能力且有志于从事公益事业的企事业单位，应鼓励和积极引导他们认领生态公益林。

（3）对于生态公益林或者是森林公园范围内生态地位相对重要的生态公益林来说，应实际依据生态建设、管理的基本要求，在获得所有者、经营者同意的基础上，确保不会影响到林地用途，一次性或者分次对其所有经营的林地、林木及林果进行适当补偿，转交给林业行政主管部门实现统一管理，以此来促进生态公益林整体建设管理水平的提高。对居住在上述生态公益林范围内的人家，也将在充分调查研究的基础上，结合新农村建设中的中心镇、中心村建设，有计划有步骤地实施生态移民，从根本上解决生态公益林的保护管理问题。

（4）进一步加强生态公益林建设资金来源的拓展，引导并鼓励社会团体、经济组织或者是各界人士捐资建设生态公益林。对积极保护生态公益林的单位和个人，应给予表彰、奖励。为提高单位或个人捐建生态公益林的积极性，可以实行生态公益林命名权办法，凡是企业捐建的生态公益林可以由企业对其进行命名。

［1］丘伟巧，谢水朋.九连山林场生态公益林示范区建设技术与效益分析［J］.绿色科技，2014（6）.

［2］马书林.师宗县公益林建设现状及管理对策［J］.现代农业科技，2013（9）.