元阳县巩固退耕还林成果问题及对策

吴美芬

（云南省元阳县林业局，云南 元阳662400）

1 引言

退耕还林是党中央、国务院为维护生态安全，促进社会、经济和资源环境全面协调可持续发展而做出的重大决策。多年来，在各级政府部门的高度重视和广大群众的积极参与下，元阳县退耕还林工程建设成效显著，局部地区生态环境得到明显改善。为实现“退得下，稳得住、不返弹”的目标，国家又根据发展的需要，延长补助8年，明确巩固退耕还林成果的政策。当前，2015年是补助的最后一年。因此，完善政策措施，强化项目管理，切实提高巩固退耕还林成果项目建设成效势在必行。

2 元阳县基本概况

2.1 地理位置及森林资源概况

元阳县位于红河哈尼族彝族自治州西南部，东经102°27′～103°13′，北纬22°49′～23°19′之间，东南与金平县接壤，西南与绿春县为界，西与红河县相邻，北与建水、个旧两县隔河相望。南北宽54km，东西长79km，国土总面积2189.88km2。全县辖共14个乡镇、132个村委会、4个社区）、1185个村民小组。据2006年森林资源二类调查数据，全县林业用地面积117203.8hm2，森林覆盖率43%。按权属分，国有面积23544.8hm2，占20.1%，集体面积93659hm2，占79.9%。

2.2 社会经济概况

据元阳县统计局《元阳县国民经济、社会发展统计提要》（2013年）数据，元阳县世居哈尼、彝、汉、傣、苗、瑶、壮等7种民族，总人口44.04万人，少数民族人口39.19万人，占总人口的89.0%。境内山高坡陡，经济发展缓慢，贫困面大，是典型的边疆少数民族贫困地区。由于农业耕作条件差，工业落后，导致经济发展滞后。县内国民生产总值（可比价）292663万元。工农业总产值（现行当年价）289996万元，农民人均纯收入4776元，农民人均口粮374kg，农村经济总收入220240万元，农村经济净收入137276万元。

3 元阳县退耕还林现状

3.1 规模大，效益显著

元阳县2002～2012年，历年共实施完成退耕还林项目27.1万亩（退耕地还林7.0万亩，荒山造林17.1万亩，封山育林3万亩），其中：2002年实施2.8万亩（退耕地还林1.4万亩，荒山造林1.4万亩），2003年实施12.4万亩（退耕地还林4.2万亩，荒山造林8.2万亩），2004年实施3万亩（退耕地还林1万亩，荒山造林2万亩），2005年实施4万亩（荒山造林2万亩，封山育林2万亩），2007年实施2.4万亩（退耕地还林0.4万亩，荒山造林2.0万亩），2008年实施封山育林1万亩，2009年度任务2010年实施荒山造林0.5万亩，2011年实施荒山造林1.0万亩。

在坚持生态优先的前提下，退耕还林充分兼顾农村产业结构调整，树种选择与后续产业培植紧密结合，围绕县委提出的县域经济发展思路，立足于山区立体气候突出的资源优势，因地制宜培植特色产业，全县结合退耕还林工程在红河干热河谷培植印楝和膏桐产业；在藤条江湿热河谷发展栀子和橡胶产业；在高山区种植以桤木为主的水源涵养林，林下套种草果、板蓝根等经济作物，中半山区发展板栗、八角等生态经济兼用型树种，全县初步形成了“生态建设产业化，产业发展生态化”的良好局面，全县退耕还林工程建设取得显著成效，得到省州的表彰和国家林业局的认可，2009年国家林业局在元阳县召开了退耕还林现场会。

3.2 科学规划，稳步推进

根据《红河州巩固退耕还林成果专项规划纲要（2008～2015年）》及其中期调整方案，元阳县2008－2015年巩固退耕还林成果专项规划林业项目建设规模为：种植业22.57万亩，补植补造6.7万亩；农村能源沼气池建设3577口，节柴改灶1072眼，太阳能7119台，技术技能培训18400人次。规划专项资金共计4491.72万元，其中：种植业2708.4万元，补植补造335.0万元，农村能源1080.32万元，技术培训368.0万元。元阳县自2008年开始实施巩固退耕还林成果林业项目以来，全县共发展以杉木、桉树、西南桦等为主的速生丰产用材林10.43万亩，占种植业64.9%；以草果为主的林下种植2.2万亩，占种植业的13.7%；以橡胶为主的林化工业原料林1.61万亩，占种植业的10.1%；以核桃和油茶为主的木本油料林和以板栗、桑树为主的经济林1.83万亩，占种植业的11.39%。

4 巩固退耕还林成果存在的问题

4.1 机构不全，重视不够

自从元阳县开始实施退耕还林工程后，虽然取得了一定的成效，但是随着时间的推移，加上人事变动频繁，部分乡镇退耕还林工程管理机构已处于瘫痪状态，对退耕还林工程没有引起足够重视，责任、措施落实不到位，管理松懈，导致补助资金不能及时兑现和兑现到位，部分造林地块成效较差。

4.2 巩固退耕还林成果项目单位投资低，缺乏项目管理经费

随着项目的不断推进，新造林地的立地条件越来越差，地理位置越来越偏僻，造林难度不断加大，加上劳务费和物价的不断上涨，造林成本不断提高。而项目大多布局在山区，山区群众经济贫穷，群众集资从事项目建设难度大，按现在项目的实施标准和规模，中央补助的巩固退耕还林成果专项资金远远满足不了项目建设和管理需要。

4.3 抚育管护差，牲畜破坏严重

在退耕还林工程后期管理上，大部分退耕还林地虽已郁闭成林，但是还有一部分特别是中半山及以下地区的退耕还林地，由于特殊的地理、气候环境，退耕地尚未成林，退耕农户没有进行抚育、管护，导致退耕地杂草丛深，株数保存率低，造林成效差。同时，退耕地内放牧现象普遍，破坏严重，因修路、建房、挖沙、采石等占用退耕地的情况十分普遍。

4.4 部分退耕地复耕套种现象比较严重

随着退耕地补助的陆续到期，在藤条江湿热河谷发展栀子产业无市场，加上香蕉、甘蔗和木薯价格的不断上涨，部分退耕地复耕和套种现象比较严重，株数保存率低下。导致河谷地区退经济林有稳不住、复垦现象。

4.5 资金投入不足，能源替代建设滞后

元阳县是集边疆、民族、山区、贫困四位一体的特困县，在农村能源沼气、太阳能建设中，仅靠中央财政补助和省级配套资金，县级财政无力配套，致使缺口不断扩大，在项目安排协调上给工作人员带来了巨大的压力。

5 对策与建议

5.1 健全和完善管理机制，加强组织领导

各相关部门明确责任，建立健全巩固退耕还林工程长效管理机制，完善管理措施，按照“职责分明、分工负责”的原则，逐级签订巩固成果目标责任状，加强工程管理，为进一步巩固退耕还林成果提供强有力的组织保障。

5.2 整合项目资金，调整种植结构

重新规划设计，调整种植结构，整合目前红河州南部山区开发项目和陡坡地治理林业项目资金纳入投资计划，在红河谷热区发展妃子笑优质荔枝、枇杷、柠檬、桉树等经济果木，在藤条江湿热河谷发展橡胶，这样有利于增加农户长远经济收入，有利于继续巩固退耕还林成果。

5.3 大力发展林下经济种植产业

元阳县在桤木林中种植以草果、板蓝根为主发展林下经济已取得成功，积累了一定的经验。结合区域经济的发展，考虑适地实树的原则，充分发挥“社会，经济，生态”等林业的三大效益大力发展林果间作、林竹间作、林药间作等林下合理模式，进行立体经营实现退耕还林目标。

5.4 加快产业开发进程

实施退耕还林后，农村土地流转，劳动力剩余。要加快农村产业开发步伐，建立不同的公司，实行“公司十农户”经营，使农户的生产和工业化，商业化连起来。要采取政府扶持，政府引导，项目带动等办法，大力发展龙头企业，实行贸，工，农一体化，做到利益共享，风险共担，实现农民增收。产业开发中元阳县占有自己独特的优势，退耕还林后有可利用的丰富的资源和劳工资源，只是缺泛资金和人才，以此多渠道地招商引资开发林副产品精加工，提高资源的利用率，促进农业增收。

5.5 重视替代能源建设，减少森林资源低价值消耗

坚持把农村能源建设与巩固退耕还林工程相结合，多渠道增加投入，在退耕还林项目工程区村寨继续开展沼气，节柴改灶，太阳能热水器等农村能源项目建设，这样有利于改善农村生活条件，有利于继续巩固退耕还林成果。对于维护元阳县生态环境，实施可持续发展战略有着积极的经济和政治意义。

5.6 加强森林资源管理，确保资源的安全

退耕还林成果的巩固应与森林资源的保护和利用相结合。在开展巩固退耕还林工程推进中，职能部门配合社会力量坚决同森林的乱砍滥伐，毁林开垦，林地违法侵占，野生植物的乱捕滥猎，乱采乱挖的行为作斗争，保护林农的合法权益，确保资源的安全。

6 结语

国家实施退耕还林不是一般意义上的“灭荒”（消除宜林荒山），而是富山富民长治久富的生态、经济双赢工程。元阳县在巩固退耕还林工程建设稳步推进的同时，经济发展时刻围绕生态建设和农民增收问题，需全社会共同参与，多了解，多研究，及时化解出现的矛盾。保证退耕地不复垦，又能致富，退耕还林工程不仅不会影响农民吃粮问题，而且必将促进社会各项事业和谐发展。

［1］中华人民共和国国务院，关于完善退耕还林工程政策的通知，国发［2007］25号［R］.北京：中华人民共和国国务院，2007.

［2］国家林业局，财政部.巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法，财农［2007］327号［R］.北京：国家林业局，财政部，2007.

［3］李育材.退耕还林工程［M］.北京：蓝天出版社，2009.